Strasburg i wyrok pilotażowy

31_c_optOd 11 lat, a więc od czasu ustanowienia tej praktyki, Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał w sprawach przeciwko Polsce trzy wyroki pilotażowe. Czym taki wyrok różni się od innych? I dlaczego jest szczególnie ważny?

Koncepcja wyroku pilotażowego narodziła się w konsekwencji zapaści, w jakiej znalazł się Trybunał w Strasburgu w związku z rozszerzeniem się Rady Europy na kraje Europy Środkowo-Wschodniej, istniejących problemów systemowych generujących znaczne ilości skarg oraz nakładających się na to zmian instytucjonalnych związanych z likwidacją Europejskiej Komisji Praw Człowieka. By poradzić sobie z napływem wielu niemal identycznych spraw, wynikających z istnienia w poszczególnych krajach określonych problemów strukturalnych, Trybunał postanowił szukać rozwiązań o charakterze generalnym. Oznaczało to odejście, w niektórych typach spraw, od dotychczasowej praktyki wydawania licznych wyroków jednostkowych dotyczących tej samej kwestii.

Jak stwierdził Trybunał w wyroku pilotażowym Broniowski przeciwko Polsce z 22  czerwca 2004 r. (pierwszy w historii wyrok pilotażowy wydany przez ETPCz), wprawdzie w zasadzie nie należy do niego określenie, jakie środki zaradcze byłyby właściwe dla wykonania zobowiązań pozwanego państwa wynikających z art. 46 Konwencji, tym niemniej biorąc pod uwagę systemowy charakter sytuacji (…) celem wykonania wyroku w kraju muszą zostać podjęte środki o charakterze ogólnym, uwzględniające znaczną liczbę osób nią dotkniętych. Przede wszystkim, podjęte środki powinny usunąć systemowy defekt leżący u podstaw ustalenia naruszenia przez Trybunał tak, aby nie przeciążyć systemu Konwencji wielką liczbą skarg mających swe źródło w tej samej przyczynie. (…) Po ustaleniu tego defektu, do władz krajowych będzie należało podjęcie pod nadzorem Komitetu Ministrów niezbędnych środków zaradczych, a w tym – na ile zajdzie potrzeba – środków o działaniu retroaktywnym (…), zgodnie z subsydiarnym charakterem Konwencji i tak, aby Trybunał nie musiał wydawać kolejnych wyroków powtarzających ustalenie naruszenia Konwencji w długiej serii podobnych spraw (§ 193).

Cele pilotażu

Procedura pilotażowa ma trzy zasadnicze cele: ma służyć pomocą państwom – stronom Konwencji w rozwiązywaniu na szczeblu krajowym problemów o charakterze strukturalnym czy też systemowym; ma zapewnić skarżącym szybsze zaspokojenie ich naruszonych interesów; ma również służyć pomocą Trybunałowi w sprawnym rozwiązaniu problemu licznych podobnych do siebie spraw. Jej istotą jest więc zidentyfikowanie, na kanwie wybranej sprawy bądź grupy spraw, problemu o charakterze generalnym i umożliwienie władzom krajowym podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie takiego źródła aktualnych i potencjalnych naruszeń.

Dotychczas wydane przez Trybunał wyroki pilotażowe dotyczyły szerokiego spektrum różnych sytuacji, takich jak: przewlekłość postępowań sądowych (Dimitrov i Hamanov przeciwko Bułgarii, Michelioudakis przeciwko Grecji, Glykantzi przeciwko Grecji, Gazsó przeciwko Węgrom) czy sądowo-administracyjnych (Rumpf przeciwko Niemcom, Athanasiou i inni przeciwko Grecji), pozbawienia więźniów prawa głosu w wyborach (Greens i M.T. przeciwko Wielkiej Brytanii), nieuregulowania statusu osób wykreślonych z rejestru stałych rezydentów (Kurić i inni przeciwko Słowenii), warunków panujących w jednostkach penitencjarnych, w szczególności w związku z przeludnieniem (Ananyev i inni przeciwko Rosji, Torreggiani przeciwko Włochom, Neshkov i inni przeciwko Bułgarii, Varga i inni przeciwko Węgrom), niewykonywania orzeczeń sądów krajowych (Burdov przeciwko Rosji nr 2, Olaru i inni przeciwko Mołdowie, Yuriy Nikolayevich Ivanov przeciwko Ukrainie), naruszenia prawa własności (Maria Atanasiu i inni przeciwko Rumunii, Manushaq Puto i inni przeciwko Albanii, M.C. i inni przeciwko Włochom, Ališić i inni przeciwko Bośni i Hercegowinie, Chorwacji, Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, Serbii i Słowenii).

Procedura pilotażowa

Pierwszy w historii wyrok pilotażowy w sprawie Broniowski dotyczył rekompensat za mienie pozostawione na terenach znajdujących się poza aktualnymi granicami Polski, tzw. mienie zabużańskie. W owym czasie brak było jeszcze skodyfikowanej podstawy dla wydawania przez Trybunał tego rodzaju rozstrzygnięć, dlatego też wskazał on, jako podstawę swojego działania, artykuł 46 Konwencji i wynikający z niego nie tylko obowiązek zapłaty przez państwo słusznego zadośćuczynienia, ale również przedsięwzięcia innych środków (indywidualnych i generalnych), koniecznych do wyeliminowania stanu naruszenia.

Dopiero 31 marca 2011 r. Trybunał wprowadził do swoich Reguł postępowania Regułę nr 61, w której wyraźnie wskazał, że generalnie może wszcząć procedurę wyroku pilotażowego, gdy fakty przytoczone w treści skargi wskazują na występowanie w państwie problemu o charakterze strukturalnym, systemowym, względnie innej dysfunkcji, która stanowi, bądź może stanowić, źródło kolejnych podobnych skarg. Trybunał przed zainicjowaniem tego typu procedury ma obowiązek przeprowadzić konsultacje ze stronami co do jej zasadności.

W części operatywnej wyroku pilotażowego Trybunał identyfikuje zarówno problem o charakterze systemowym czy strukturalnym, jak i rodzaj środków zaradczych, które zainteresowane państwo ma obowiązek przedsięwziąć. Może również wskazać ramy czasowe, w których działania takie należy podjąć, jak również odroczyć na ten czas postępowanie w innych podobnych sprawach zawisłych przed ETPCz.

Reguła nr 61 zastrzega ponadto, że ugody w procedurze pilotażowej muszą obejmować także środki generalne i zadośćuczynienie dla innych potencjalnych skarżących. W przypadku zaś, gdy państwo nie wywiąże się ze wskazań wynikających z tego rodzaju wyroku, Trybunał wznawia rozpoznawanie spraw poprzednio odroczonych.

Wyroki pilotażowe w sprawach polskich

na 32_c_optWe wspomnianym wyroku w sprawie Broniowski przeciwko Polsce Trybunał zidentyfikował problem systemowy jako nieprawidłowe funkcjonowanie polskiego ustawodawstwa i praktyki spowodowane przez zaniechanie wprowadzenia skutecznego mechanizmu do realizacji „prawa zaliczania” dla zabużan. Z kolei w wyroku w sprawie Hutten-Czapska przeciwko Polsce z 22 lutego 2005 r. wskazał, że problem jest tu nieprawidłowe funkcjonowanie ustawodawstwa krajowego polegające na nałożeniu ograniczeń na prawa wynajmujących, a w tym z uwagi na wadliwe przepisy dotyczące ustalania wysokości czynszu oraz braku procedur i mechanizmu umożliwiających wynajmującym zrekompensowanie strat poniesionych w związku z utrzymaniem własności.

Jeśli chodzi o wskazania co do działań o charakterze generalnym, które powinny zostać przedsięwzięte na szczeblu krajowym, w sprawie Broniowski Trybunał podkreślił, że pozwane państwo musi, poprzez stosowne środki prawne i praktyki administracyjne, zapewnić realizację prawa własności w odniesieniu do pozostałych osób z roszczeniami zabużańskimi lub przyznać im zastępczo równorzędną rekompensatę zgodnie z zasadami ochrony prawa własności na podstawie art. 1 Protokołu nr 1. W sprawie Hutten-Czapska Trybunał uznał, że Polska musi, poprzez stosowne środki prawne i praktyki administracyjne, zapewnić w krajowym porządku prawnym system utrzymujący sprawiedliwą równowagę pomiędzy interesem wynajmujących i interesem powszechnym społeczności, zgodnie z zasadami ochrony prawa własności na podstawie Konwencji. Wskazane zalecenia miały tu charakter stosunkowo ogólny i mimo wszystko nadal pozostawiały państwu ostateczną decyzję co do konkretnych działań.

Z kolei w trzecim z dotychczas wydanych wyroków pilotażowych przeciwko Polsce, z dnia 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni, Trybunał stwierdził naruszenie tak artykułu 6, jak i 13 Konwencji i podkreślił, iż doszło do nich na skutek pewnej niezgodnej z Konwencją praktyki polegającej na nadmiernej długości postępowań cywilnych i karnych w Polsce, jak również nierespektowania przez sądy polskie orzecznictwa Trybunału w zakresie oceny rozsądnej długości postępowań oraz odpowiedniej wysokości zadośćuczynienia za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Jeśli chodzi o wskazania co do środków, które powinny zostać wdrożone na szczeblu krajowym, Trybunał ograniczył się tu do ogólnego sformułowania, że pozwane państwo musi, poprzez odpowiednie środki prawne i innego rodzaju, zapewnić zgodność praktyki sądów krajowych z odpowiednimi zasadami wynikającymi z artykułu 6 i artykułu 13 Konwencji.

Wyroki quasi-pilotażowe

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że od wyroków pilotażowych należy odróżnić tzw. wyroki quasi-pilotażowe. Wyroki te, odmiennie niż klasyczne wyroki pilotażowe, nie identyfikują w sentencji problemu systemowego, jak również nie zawierają w niej wskazań co do środków generalnych, które winny być przedsięwzięte celem eliminacji źródła naruszenia. Ponadto z wydaniem takiego wyroku nie łączy się skutek w postaci odroczenia rozpoznania spraw zawisłych przed Trybunałem. Tym niemniej wyroki te zawierają w swoim uzasadnieniu (a nie – w sentencji) pewne ustalenia co do istnienia problemu o charakterze systemowym, jak również niekiedy sugestie co do sposobu jego wyeliminowania – również doniosłe tak dla państwa, czy też, w procesie wykonywania wyroków, dla Komitetu Ministrów Rady Europy.

Kilka takich wyroków, zbliżonych w swej konstrukcji do wyroków pilotażowych, zostało wydanych przeciwko Polsce w sprawach: Sławomir Musiał (problem braku należytej opieki zdrowotnej w jednostce penitencjarnej, połączony z kwestią niewłaściwych warunków bytowych w niej panujących), Kauczor (nadmierna długość tymczasowego aresztowania), Orchowski oraz Norbert Sikorski (przeludnienie panujące w zakładach karnych i aresztach śledczych) czy też Grabowski (problem niewydawania przez sądy decyzji o przedłużeniu stosowania środka zapobiegawczego w postaci umieszczenia nieletniego w schronisku dla nieletnich po skierowaniu sprawy do postępowania poprawczego).

Wskazania co do kroków koniecznych do wyeliminowania strukturalnego (systemowego) źródła naruszenia są w uzasadnieniach tych wyroków zdecydowanie mniej precyzyjne niż w wyrokach pilotażowych. Trybunał z reguły ograniczał się do ogólnego stwierdzenia, że to do zainteresowanego Państwa w pierwszej kolejności należy wybór środków, które mają być wykorzystane w jego krajowym porządku prawnym w celu wywiązania się z jego prawnego obowiązku wynikającego z artykułu 46 Konwencji.

Tak w wyroku w sprawie Kauczor, czy też w sprawach Orchowski oraz Norbert Sikorski, Trybunał odnotował wprawdzie pewne działania, które zostały dotychczas podjęte w celu rozwiązania problemu, jednak wskazał w nich dodatkowo, że np. w zakresie problemu tymczasowego aresztowania Polska musi kontynuować swoje wysiłki. Co do zjawiska przeludnienia Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że to na rządzie RP ciąży ciężar organizacji systemu penitencjarnego w taki sposób, by zapewnić poszanowanie godności osadzonych bez względu na trudności finansowe czy logistyczne. Jeśli państwo nie jest w stanie zapewnić zgodności warunków w więzieniach z wymogami artykułu 3 Konwencji, musi porzucić surową politykę karną lub wdrożyć system alternatywnych środków karnych w celu zmniejszenia liczby osadzonych, formułując również pewne wskazania co do krajowych środków odwoławczych.

Bardziej precyzyjnie Trybunał wypowiedział się w sprawie Grabowski, gdzie stwierdził wprost, iż Polska winna podjąć środki legislacyjne (lub o innym charakterze) w celu wyeliminowania praktyki, która wykształciła się pod rządami art. 27 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, i dla zapewnienia, że każdy okres pozbawienia wolności osoby nieletniej będzie wynikał z odrębnej decyzji wydanej przez sąd.