Prokuratura jako jeden z filarów Państwa

Tagi:

Dariusz_Barski_zdj_222.Uchwalona 28 stycznia 2016 r. ustawa – Prawo o prokuraturze zastąpiła obowiązującą przez ponad 30 lat ustawę o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r.

Nie trzeba szerzej uzasadniać, że nowy akt prawny regulujący ustrój tak istotnej dla sprawnego funkcjonowania państwa instytucji, winien powstać znacznie wcześniej. Mimo deklaracji składanych w tym przedmiocie przez kolejne rządy od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, tak się jednak nie stało. To wieloletnie zaniechanie zostało szybko i sprawnie sanowane przez obecny parlament. Nowa regulacja została poddana krytycznym ocenom, również w zakresie zbyt szybkiego trybu jej uchwalenia.

To o tyle kuriozalne, że środowiska, które przez dziesiątki lat awizowały konieczność powstania nowej ustawy o prokuraturze, nie zdołały nigdy takiego projektu przedstawić.

Osiowy zarzut stawiany nowym rozwiązaniom to „ograniczenie” – czy wręcz „zniszczenie” niezależności prokuratury. Łatwo dostrzec, że z zarzutem tym wiąże się swoisty brak zrozumienia dla pojęcia niezależności prokuratorskiej i mylenia jej z niezawisłością sędziego, wynikającą z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

W uproszczeniu rzecz ujmując – niezawisłość sędziego oznacza, że w związku z szeroko rozumianym wymierzaniem przez niego sprawiedliwości, nikt „z zewnątrz”, ani z „wewnątrz” nie może mieć na sędziego wpływu.

Zgoła inaczej jest z niezależnością prokuratorską, gdyż – w znacznej mierze – jest ona uzależniona od podstawowych zasad funkcjonowania prokuratury.

Prawnik decydujący się na wykonywanie zawodu prokuratora musi mieć pełną świadomość, że zajęcie to posiada określoną specyfikę, którą będzie musiał zaakceptować, związaną m.in. z zasadą hierarchicznego podporządkowania i jednolitości działania prokuratury.

Niezależność prokuratora ma przede wszystkim charakter wewnętrzny i w związku z tym jest wyraźnie ograniczona – w przeciwieństwie do niezawisłości sędziowskiej. Osadza się ona przede wszystkim na wiedzy prawniczej i doświadczeniu zawodowym prokuratora, a także jego cechach osobowości, które – w granicach prawa – pozwalają ową niezależność zapewnić.

Nieudany eksperyment

Eksperyment polegający na rozdzieleniu stanowisk Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz wprowadzający dualizm władzy w prokuraturze, w powszechnej opinii, również twórców zmian obowiązanych od 31 marca 2010 r., nie powiódł się.

Obowiązujące od tamtego czasu rozwiązania prawne stworzyły korporację zawodową pozostającą praktycznie poza jakąkolwiek kontrolą władzy wykonawczej, czy też ustawodawczej. Na rzeczywiste funkcjonowanie prokuratury wpływ miały również inne zdarzenia będące efektem obowiązywania dotychczasowych rozwiązań.

Jednym z nich był istniejący, w zasadzie od początku funkcjonowania omawianych przepisów, antagonizm pomiędzy Prokuratorem Generalnym i Krajową Radą Prokuratury. Nie bez wpływu na niego pozostawały osobiste animozje Przewodniczącego KRP oraz Prokuratora Generalnego, wcześniej rywali w walce o to ostatnie stanowisko. Bezspornie uniemożliwiało to właściwe funkcjonowanie tzw. „niezależnej” prokuratury.

Prokurator Generalny nie miał możliwości swobodnego kształtowania kadry w prokuraturze oraz realnego wpływu na decyzje podejmowane przez swoich podwładnych. Był jak angielska królowa, która „włada, ale nie rządzi”. Do niechlubnej historii przejdzie rywalizacja dwóch różnych prokuratur apelacyjnych forsujących wzajemnie wykluczające się wersje co do sprawstwa zabójstwa byłego Komendanta Głównego Policji. Główny świadek oskarżenia w sprawie prowadzonej przez prokuraturę warszawską został oskarżony przez prokuraturę łódzką o dokonanie tego zabójstwa. Prokurator Generalny nie posiadał ani autorytetu ani instrumentów prawnych, aby przerwać ten kompromitujący i sprzeczny z zasadą jednolitości działań prokuratury pat w tak prestiżowej dla organów wymiaru sprawiedliwości sprawie. De facto nie ponosił on także odpowiedzialności ani przed władzą wykonawczą ani ustawodawczą za działalność instytucji, którą kierował.

Wskazywano także, że poprzednio obowiązujące przepisy znacznie ograniczały możliwości skutecznej realizacji przez władzę wykonawczą obowiązków wynikających z art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji. Jedną z podstawowych funkcji państwa i jednocześnie obowiązków rządu jest, wynikający z tego przepisu, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego. Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że niezwykle istotnym instrumentem państwa w zakresie realizacji tego konstytucyjnego obowiązku jest prokuratura oraz prowadzone przez nią ustawowe działania. Podczas debaty parlamentarnej mającej miejsce w toku prac legislacyjnych nad ustawą, była forsowana teza (z uporem wartym lepszej sprawy, choć dość niekonsekwentnie), z której miało wynikać, że prokuratura w żaden sposób nie odpowiada za bezpieczeństwo obywateli, bo te zadania realizują policja i inne powołane do tego służby. Argumentacja taka jest zupełnie chybiona. Prokurator, w powszechnym odczuciu społecznym, to ten, który prowadzi śledztwa, tj. m.in. zmierza do wykrycia sprawców przestępstw, koordynując, czy kierując w tym zakresie działaniami innych służb, a następnie oskarża ich przed sądem, domagając się wymierzenia sprawiedliwości w imieniu obywateli i reprezentującego ich państwa. To potoczne, ale jednocześnie właściwe rozumienie zadań prokuratora, posiada odzwierciedlenie w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy. Zgodnie z jej artykułem 2, prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Zapis ów postawił wyraźny akcent na podstawowe zadanie prokuratury, jakim jest ściganie przestępczości. Jednocześnie znacząco odbiega on od unormowań poprzednio obowiązującej ustawy, przewidującej, że prokuratura to organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności oraz – jedynie – „czuwanie” nad ściganiem przestępstw (art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ustawy z 1985 r.). Obecnie obowiązujący przepis przesądza, że działalność prokuratury ma charakter śledczo – sądowy.

Nowy model prokuratury

Dariusz_Barski_prokurator41Wśród przedstawicieli doktryny i praktyków od lat ścierają się zwolennicy i przeciwnicy modelu prokuratury sądowej i śledczo-sądowej. Jestem zdecydowanym zwolennikiem rozwiązania aktualnie funkcjonującego. Zasadą powinno być, aby ten sam prokurator nadzorował czynności na miejscu popełnienia przestępstwa, prowadził lub nadzorował dalsze czynności postępowania przygotowawczego, a po wywiedzeniu aktu oskarżenia – oskarżał sprawcę przestępstwa przed sądami obu instancji. Taki mechanizm gwarantuje, że jedna osoba (ewentualnie zespół prokuratorów) posiada wszechstronną i niezbędną wiedzę w danej sprawie na każdym etapie postępowania karnego, co zapewnia możliwość podejmowania w jego toku trafnych decyzji, a w związku z tym pozwoli ustalić pełny zakres odpowiedzialności. Mam świadomość, że taki idealny model nie zawsze będzie możliwy w praktyce do zrealizowania.

Z tych samych przyczyn uzasadnione było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego referentowi sprawy, na jego wniosek, udziału w rozprawie kasacyjnej przed Sądem Najwyższym, obok prokuratora Prokuratury Krajowej. Trudno zrozumieć dlaczego w sytuacji, gdy każdy adwokat lub radca prawny, bez względu na staż zawodowy, miał prawo do zaprezentowania w prowadzonej sprawie swoich racji przed Sądem Najwyższym, uprawnienia takiego odmawiano prokuratorom, którzy posiadają niekiedy kilkudziesięcioletnie doświadczenie zawodowe oraz wspomnianą niezbędną wiedzę, z pewnością przydatną w postępowaniu kasacyjnym.

Większa odpowiedzialność prokuratorów

Model „prokuratury sądowej”, w którym prokurator jest jedynie oskarżycielem przed sądem wykorzystującym materiał dowodowy zgromadzony przez sędziego śledczego oraz poczynione przez niego ustalenia faktyczne, rozmywa odpowiedzialność za sprawę. Istnieje niebezpieczeństwo, że sędzia śledczy byłby tak naprawdę zainteresowany etapem postępowania karnego do momentu przekazania sprawy prokuratorowi z wnioskiem o wywiedzenie oskarżenia przed sądem. Ewentualne niepowodzenie etapu sądowego (np. uniewinnienie) już by go nie obciążało. Pojawiłaby się tendencja do przypisania takiego niepowodzenia nieudolności oskarżyciela – prokuratora. Równocześnie w takim przypadku argumenty o podobnej treści mogłyby być podniesione przez prokuratora. Jako powód ewentualnego uniewinnienia wskazywałby niewłaściwie przeprowadzone postępowanie przygotowawcze, na które nie miał wpływu. Wynikające z mojego doświadczenia zawodowego obawy, co do możliwości zaistnienia takiej sytuacji, są w pełni uzasadnione. Niejednokrotnie obserwowałem znaczny spadek aktywności policji w danej sprawie po zastosowaniu środków zapobiegawczych (zwłaszcza tymczasowego aresztowania), który to fakt, występujący najczęściej na początkowym etapie śledztwa, zupełnie nieprzesądzający przyszłego i odległego wyniku postępowania, dla policji stanowił nierzadko swego rodzaju „etap końcowy”.

Realizacje postulatu „jednego gospodarza” sprawy na wszystkich etapach postępowania ma zapewnić zasada „obowiązkowego referatu” przydzielonego każdemu prokuratorowi, zdefiniowana w art. 4 ustawy i dookreślona w nowym regulaminie urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Za patologie uznać należy sytuacje, w których wielu prokuratorów, nierzadko od kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu lat, w ogóle nie ubierało togi z czerwoną lamówką. W dotychczasowej strukturze znaczna grupa prokuratorów w bardzo wielu wypadkach realizowała jedynie czynności stricte administracyjne. Byli oni jednak wcześniej specjalistycznie kształceni i powołani do realizacji zupełnie innych zadań, w szczególności tych wynikających z kodeksu postępowania karnego. Trudne do zrozumienia było zatem niewykorzystywanie we właściwy sposób ich potencjału zawodowego.

Przełożony zadecyduje o awansie

Niesprawiedliwy podział obciążenia pracą legł także u podstaw zmian związanych z likwidacją prokuratury wojskowej i inkorporowaniem jej struktur do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Nowe prawo o prokuraturze zlikwidowało, powszechnie zresztą krytykowany, system ocen okresowych prokuratorów. Prokuratorzy nierealizujący zadań śledczych i oskarżycielskich podlegali w nim tym samym regułom oceniania, co nieporównywalnie bardziej obciążeni pracą oraz odpowiedzialnością prokuratorzy „liniowi”. System ów był nie tylko niesprawiedliwy, ale jego stosowanie było także czasochłonne, odrywało ono bowiem prokuratorów oceniających od ich podstawowych zadań, właściwych dla działalności prokuratury. Biorąc pod uwagę niedostatki budżetowe prokuratury, był to także system niezwykle kosztowny. Indywidualna ocena kwalifikacyjna wizytatora to każdorazowo koszt 700 zł. Często wobec tych samych prokuratorów biorących udział w konkursach, ocena taka była sporządzana wielokrotnie, choć w istocie zawierała podobne informacje. Co do przebiegu samej procedury konkursowej, społeczność prokuratorów miała, niestety niebezpodstawnie, bardzo krytycznie stanowisko.

Trudno byłoby nazwać skład zlikwidowanej obecnie Krajowej Rady Prokuratury za reprezentatywny dla całego środowiska zawodowego prokuratorów. W Radzie nie znalazł się żaden prokurator ze szczebla prokuratury rejonowej. Lwią jej część stanowili natomiast prokuratorzy funkcyjni ze szczebla prokuratur apelacyjnych. A to przecież Krajowa Rada Prokuratury decydowała w istocie o obsadzie kadrowej prokuratury. Trudno wskazać idealnie sprawiedliwy systemu awansu zawodowego. Uważam jednak, że rozwiązanie, w którym przełożony decyduje o awansie podwładnego, najlepiej znając jego kompetencje i jednocześnie ponosząc odpowiedzialność za swą ewentualną niewłaściwą decyzję w tym zakresie, jest prostsze, uczciwsze i bardziej transparentne.

Wzmocnienie pozycji prokuratury

Istotnym novum w obecnie obowiązującej ustawie jest także zmiana dotycząca postępowania dyscyplinarnego. Dotychczas postępowanie to było niejawne, co nie służyło szeroko pojętemu dobru prokuratury. Obecnie wprowadzona została, podobnie jak to już od dawna ma miejsce w sądownictwie dyscyplinarnym sędziów, zasada jego jawności.

Oponenci obecnych rozwiązań krytycznie ocenili brak zapisu, z którego wynikać miałoby, że prokuratura to organ ochrony prawnej. Nie tylko w mojej ocenie, z zapisu takiego kompletnie nic nie wynikało. To zamieszczone w poprzednio obowiązującej ustawie stwierdzenie nie zawierało wszak jakiejkolwiek treści normatywnej. Prokuratura nie jest bowiem, w odróżnieniu od np. Rzecznika Praw Obywatelskich, czy też Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, organem ochrony prawnej usytuowanym w Konstytucji. W literaturze, jako organy ochrony prawnej wskazuje się – obok prokuratury – m.in. policję, adwokaturę, ale też np. agencje ochrony. Niewątpliwie ranga i miejsce prokuratury w systemie organów państwa uzasadnia jej usytuowanie w Konstytucji. Należy mieć nadzieję, że w nieodległej przyszłości dojdzie w tym przedmiocie do konsensusu politycznego i tak się stanie.

Aktualnie prokuratura, dzięki unii personalnej Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, odzyskała silną pozycję wobec innych organów, w tym organów ochrony prawnej. Niezrozumiałe są w tym kontekście zarzuty, z których wynika, że ta pozycja jest za silna. Wyposażony w realną władzę kierujący nią Prokurator Generalny stanowi bowiem niezbędny element właściwej realizacji zadań nałożonych przez ustawodawcę na tę instytucję. Pamiętać należy, że w aktualnie obowiązującym systemie prawnym, praktycznie każda decyzja prokuratury godząca w jakikolwiek sposób w prawa stron, niezależnie od etapu postępowania, na którym została podjęta, podlega kontroli niezawisłego sądu. Podsumowując, należy zwrócić uwagę na to, że w państwach demokratycznych występują różne modele prokuratury.

Zasady przyjęte przez społeczność międzynarodową nie ograniczają polskiego ustawodawcy w kształtowaniu pozycji prokuratury w strukturze organów wymiaru sprawiedliwości i ścigania. Regulacje zaproponowane w ustawie „Prawo o prokuraturze” wychodzą naprzeciw oczekiwaniom społecznym i pozwalają widzieć w prokuraturze instytucję mogącą zapewnić obywatelom szeroko pojęte bezpieczeństwo. Ministrowi Sprawiedliwości – Prokuratorowi Generalnemu, dają bowiem narzędzia do wykonania tego zadania. Model organizacyjny prokuratury powraca do uprzednich, sprawdzonych rozwiązań legislacyjnych. Wprowadzone zmiany ukierunkowane są na racjonalną i sprawiedliwą alokację kadry prokuratorskiej. Prokurator Generalny odzyskuje realną władzę nad prokuraturą, z zachowaniem niezależnej pozycji każdego prokuratora w zakresie prowadzonego śledztwa. Zlikwidowana została kadencyjność stanowisk funkcyjnych i kierowniczych w prokuraturze, tak, aby Prokurator Generalny, ponoszący pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie całej struktury, miał możliwość swobodnej – ograniczonej tylko ustawą – polityki kadrowej.

Krytyka nowo przyjętych rozwiązań wynika po części z reguł dyskursu politycznego. Jestem jednak przekonany, że w przypadku zmian na scenie politycznej, instrumenty te będą dobrze służyć dzisiejszej opozycji. Pozwalają bowiem władzy wykonawczej na skuteczną realizację jej konstytucyjnych obowiązków.