Reforma Temidy – przykłady z UE

Dania, Słowacja, Austria, Finlandia, na koniec Holandia – te państwa odwiedziła delegacja Ministerstwa Sprawiedliwości w ramach cyklu wizyt studyjnych finansowanych ze środków unijnych. Celem wyjazdów było przyjrzenie się praktyce krajów europejskich w reformowaniu systemu wymiaru sprawiedliwości.

Wizyty miały miejsce w okresie od sierpnia 2008 r. do marca 2009 r. Skład ministerialnych delegacji nie był stały – kolejne państwa wizytowali dyrektorzy i urzędnicy Biura Analiz i Etatyzacji Sądownictwa Powszechnego, Departamentu Kadr, Departamentu Organizacyjnego oraz Departamentu Informatyzacji i Rejestrów Sądowych.

W sierpniu 2008 r. członkowie delegacji rozmawiali z urzędnikami Domstolsstyrelsenu – Duńskiej Administracji Sądowej w Kopenhadze, natomiast w październiku i grudniu 2008 r. strona polska udała się z wizytą do ministerstw sprawiedliwości na Słowacji i w Austrii. Luty 2009 roku zaowocował spotkaniem z pracownikami fińskiego wymiaru sprawiedliwości i Centrum Usług Informatycznych (ICT) fińskiego sądownictwa. Celem marcowej wizyty było spotkanie z członkami holenderskiej Hoge Raad, odpowiednikiem polskiej Krajowej Rady Sądownictwa.

Rozmowy z przedstawicielami odwiedzanych instytucji koncentrowały się na pozyskaniu wiedzy o pryncypiach przeprowadzanych reform, z myślą o przeniesieniu najlepszych rozwiązań na grunt polskiego sądownictwa powszechnego. Wybór wizytowanych państw nie był przypadkowy. Dzięki konsekwentnie realizowanym reformom efekty zmian w tych krajach są naprawdę imponujące.

Reforma struktury

Reformę wymiaru sprawiedliwości w Holandii rozpoczęto w latach 90. Dziś tamtejsze sądownictwo tworzy 19 sądów dystryktowych (odpowiednik polskich sądów okręgowych) i 61 jednostek terenowych sądów dystryktowych. Dla porównania – w Polsce, gdzie liczba mieszkańców jest dwa i pół razy większa, łącznie funkcjonuje 376 sądów. Jak zapewniali przedstawiciele Holenderskiej Rady ds. Sądownictwa, rozważa się dalszą redukcję w strukturze organizacyjnej – sądów dystryktowych do 12 jednostek, zaś ich oddziałów terenowych do 30.

Finowie przystąpili do racjonalizacji struktury organizacyjnej sądownictwa już w latach 70. Z działających ówcześnie 111 sądów do końca 2010 r. pozostanie tylko 27. Wdrożono pełną informatyzację procedur, wprowadzono kategoryzację spraw, zaś jednostki sądownictwa rozmieszczono adekwatnie do potencjału ludnościowego i gospodarczego danego regionu, jak również ilości wpływających z tego regionu spraw. – W trakcie wizyt przekonano nas, że zmniejszenie liczby jednostek sądownictwa ma zasadniczy wpływ na racjonalne wykorzystanie kadr. W dodatku, wbrew panującej opinii, na pewno nie wpływa negatywnie na dostępność obywateli do sądu – mówi sędzia Piotr Niedzielak, dyrektor Biura Analiz i Etatyzacji Sądownictwa Powszechnego MS.

Podstawowym problemem zidentyfikowanym na etapie przygotowywania reformy sądownictwa holenderskiego i fińskiego okazało się nierównomierne rozmieszczenie sądów w odniesieniu do realnych potrzeb oraz potencjału ludnościowego i ekonomicznego obszarów ich właściwości. Kolejną bolączką tamtejszych systemów było nieadekwatne do stanu osobowego obciążenie pracą poszczególnych sądów, a przede wszystkim samych sędziów. Realizacja celu podstawowego – zmniejszenie ilości jednostek sądownictwa – przełożyła się w efekcie na skrócenie czasu trwania postępowań. W wizytowanych krajach konstytucyjne prawo do sądu zrealizowano bowiem nie poprzez zapewnienie obywatelom odpowiedniej odległości do budynków sądów, lecz poprzez szybkie i sprawne postępowania, z zagwarantowaniem wysokiej jakości orzecznictwa.

Ocena wydajności kadr

Urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości interesowały też metody oceny efektywności kadr wymiaru sprawiedliwości stosowane w odwiedzanych państwach. Owocne pod tym względem okazały się zwłaszcza wizyty w Holandii i Danii.

Reforma strukturalna holenderskiego wymiaru sprawiedliwości poprzedzona została pomiarem obciążenia pracą osób zatrudnionych w poszczególnych jego jednostkach. Zastosowano w tym celu tzw. Lamicie model, który ułatwił usystematyzowanie pod względem trudności wpływających do sądów spraw. Wprowadzono jednocześnie system zarządzania czasem pracy poprzez uwzględnienie czasu potrzebnego do rozpatrzenia sprawy oddzielnie dla sędziów oraz pozostałych pracowników sądów (tzw. non-judge court staff). System ten bazuje na wysokim stopniu delegacji poszczególnych czynności na rzecz wyspecjalizowanego personelu sądowego – w szczególności czynności formalno-proceduralnych, administracyjnych, związanych z przygotowaniem postępowania czy opracowaniem projektów decyzji.

Duński model oceny efektywności pracy sądów oparto z kolei na wykorzystaniu systemu statystycznego zintegrowanego z systemem rejestracji spraw. W efekcie poszczególne sprawy wpływające do sądów klasyfikuje się w zależności od ich ciężaru gatunkowego, przy czym każdej kategorii spraw przypisana jest wartość punktowa oddająca nakład pracy potrzebny do jej rozstrzygnięcia. Zebrane dane, w formie rocznych raportów, przesyłane są do Domstolsstyrelsenu (Duńskiej Administracji Sądowej). Na ich podstawie tworzy się statystyki uwzględniające czas trwania postępowań w danym sądzie, jego aktywność i obciążenie, potrzeby etatowe, jak również ocenę wydajności pracy. Dziś duńskie sądownictwo pierwszej instancji tworzą duże, zrównoważone etatowo sądy dystryktowe. Reforma z lat 2005-2007 zmniejszyła ich liczbę z 82 do 24.

Standardy społeczeństwa informacyjnego

Strona polska zapoznała się również z zaawansowanymi rozwiązaniami informatycznymi stosowanymi w systemach sądowniczych wizytowanych państw. Do najbardziej interesujących należą tu rozwiązania fińskie oraz słowackie.

E-usługi wykorzystuje się w całym obszarze działalności administracyjnej sądownictwa w Finlandii. System zarządzania sprawami TUOMAS umożliwia generowanie plików tekstowych potrzebnych do sporządzenia np. wezwań we wszystkich typach postępowań. SANTRA to system przepływu danych wykorzystywany przy wnoszeniu spraw, dzięki któremu aż 40 tys. pozwów rocznie wpływa do fińskich sądów drogą elektroniczną. SAKARI to z kolei platforma IT umożliwiająca wymianę informacji pomiędzy sądem i prokuraturą, od 2001 r. wykorzystywana we wszystkich postępowaniach karnych.

Zaawansowane technologicznie jest również sądownictwo słowackie. Dostęp do danych tamtejszego rejestru przedsiębiorców oraz elektronicznego rejestru upadłości, łącznie z dokumentami źródłowymi, możliwy jest przez internet. Wydajność słowackiego sądownictwa dodatkowo zwiększona została poprzez wprowadzenie systemu przesyłu danych pomiędzy Ministerstwem Sprawiedliwości, Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, sądami oraz jednostkami prokuratur.

Wizyty, badania, wnioski

Wizyty studyjne to pierwszy etap projektu „Modernizacja zarządzania kadrami w sądownictwie powszechnym” realizowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości w ramach Programu Operacyjnego Kapitał L udzki 2007-2013. Celem projektu jest stworzenie narzędzi zarządczych pozwalających możliwie najbardziej skutecznie i efektywnie zagospodarować kadry sądownictwa powszechnego w Polsce.

Analizy dowodzą, że podstawowym problemem utrudniającym funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w Polsce jest rozmieszczenie kadr niezgodnie z rzeczywistymi potrzebami oraz stanem obciążenia pracą poszczególnych sądów. W ramach kolejnych etapów realizacji projektu przeprowadzone zostaną badania w zakresie obciążenia pracą sędziów, a także analiza kompetencji i potrzeb szkoleniowych osób zarządzających jednostkami organizacyjnymi w sądownictwie, analiza wynagrodzeń pracowników resortu w korelacji z wydajnością ich pracy oraz analiza obecnego modelu przydzielania spraw sędziom. Efekty badań, poparte obserwacjami z wizytowanych państw, mogą w przyszłości stanowić punkt wyjścia przy projektowaniu dalszych zmian w polskim sądownictwie.

Dzięki wsparciu funduszy unijnych polskie sądownictwo stoi przed szansą głębokich zmian strukturalnych. Łącznie na wszystkie projekty finansowane z Brukseli, Ministerstwo Sprawiedliwości otrzymało do 2013 r. wsparcie w wysokości blisko 250 mln zł. Jak pokazują efekty reform w Danii, Słowacji, Austrii, Finlandii czy Holandii, usprawnienie zarządzania kadrami w sądownictwie wymaga determinacji oraz kompleksowych działań. W długofalowej perspektywie konieczne jest dokonanie szczegółowych analiz obciążenia pracą sędziów i pozostałych grup zawodowych w sądownictwie. Uzyskane dane, w zestawieniu z analizą stanu wpływu, załatwienia i zaległości spraw w sądach, pozwolą ocenić, które jednostki sądownictwa wymagają łączenia lub zniesienia.

Zmieniona struktura organizacyjna polskiego wymiaru sprawiedliwości, wzmocniona dodatkowo nowatorskimi rozwiązaniami informatycznymi, usprawni działalność sądów, ich pionów czy poszczególnych wydziałów. To z kolei pozwoli na zmianę zasad finansowania sądownictwa, powiązaną ze stałym wzrostem nakładów na wynagrodzenia czy wydatki inwestycyjne.

Autor jest głównym specjalistą w Biurze Analiz i Etatyzacji Sądownictwa Powszechnego Ministerstwa Sprawiedliwości