Kto zapłaci za mediacje?

Polacy w większości nie znają mediacji i nie są skłonni z niej korzystać, nawet za niewielką odpłatnością. Nie ulega wątpliwości, że zasilenie środkami publicznymi niemrawego rynku usług mediacyjnych byłoby inwestycją, która zwróciłaby się wielokrotnie.

Zacznę od mojego mediacyjnego credo: wierzę w mediację i jest to wiara głęboka. Wierzę, że mediacja może nie tylko pomagać konkretnym ludziom rozwiązując dzielące ich spory, ale też przyczynić się do pozytywnego przeobrażenia naszej kultury prawnej.

Mediacja daje jej uczestnikom przede wszystkim realną szansę na znalezienie – własnymi siłami, z pomocą jedynie mediatora – takiego rozwiązania, które pogodzi ich interesy w sposób optymalny i sprawi, że każda ze stron będzie mogła poczuć się zwycięzcą, coś zyskując i nie tracąc niczego. W wielu przypadkach dzięki mediacji ludzie uczą się ponownie ze sobą rozmawiać. Mediacja wzmacnia poczucie odpowiedzialności za własne zachowanie oraz promuje dialog i aktywność. Tym samym przyczynia się do budowy prawdziwego społeczeństwa obywatelskiego.

Poza wszystkim, rozwój mediacji może wpłynąć na znaczne odciążenie sądownictwa. W literaturze publikowane są rozmaite dane statystyczne na ten temat. Przykładowo, Ewa Gmurzyńska podaje, że z ok. 70 proc. spraw, które sądy w Stanach Zjednoczonych kierują do mediacji, większość kończy się ugodą (E. Gmurzyńska – „Mediacja w sprawach cywilnych w amerykańskim systemie prawnym. Zastosowanie w E uropie i w Polsce”, Warszawa 2006). Z kolei według Macieja Bobrowicza, w niemieckiej Getyndze do mediacji kierowanych jest 60 proc. spraw sądowych, z których aż 90 proc. kończy się ugodą, natomiast w angielskim Exeter skuteczność mediacji przekracza 75 proc. („Projekt, jakiego nie było. Wywiad z M. Bobrowiczem”, Kancelaria nr 9, wrzesień 2009 r.).

W moim entuzjastycznym spojrzeniu nie brakuje jednak realizmu. Jestem przekonany, że na popularyzację mediacji należy patrzeć jak na inwestycję. I to w dosłownym tego słowa znaczeniu. Aby mediacja miała szansę się w pełni rozwinąć, konieczne są – poza pięknymi ideami i zapaleńcami, którzy w nie wierzą – jak zwykle, pieniądze.

Dwa modele finansowania

Wysokość kosztów związanych z mediacją zależy od wielu czynników, takich jak: ogólny poziom rozwoju gospodarczego i zasobności obywateli, społeczne zaufanie do mediacji jako metody zapobiegania i rozwiązywania sporów, rodzaj i waga konkretnej sprawy, indywidualna pozycja zawodowa mediatora, renoma ośrodka mediacyjnego, itd. Czynniki te wpływają na kształtowanie się obowiązujących w różnych państwach modeli finansowania mediacji.

W uproszczeniu można przyjąć, że modele te dzielą się na takie, które są oparte na mechanizmach rynkowych oraz te, w których działalność mediacyjna (o ile w obrębie danego systemu prawnego prowadzi się ją w sposób sprofesjonalizowany) współfinansowana jest ze źródeł niepochodzących od indywidualnych beneficjentów usług mediacyjnych. Rynkowe modele finansowania występują w krajach, w których ogólny poziom rozwoju gospodarczego jest wysoki, a ponadto wysokie jest społeczne zaufanie do tej instytucji. Mediacja jest tam w przeważającej mierze finansowana w sposób rozproszony, oddolny, przez indywidualnych nabywców usług mediacyjnych. Najbardziej reprezentatywnym przykładem kraju, w którym przyjął się taki model, są Stany Zjednoczone.

Dla odmiany, w społeczeństwach biedniejszych ludzie niechętnie wydają pieniądze, których i tak mają mało, na mediację. Mediację, której w dodatku nie znają. Taka sytuacja może w tych krajach spowolnić lub nawet całkowicie zahamować rozwój tej instytucji. W obliczu braku finansowania z innych źródeł, mediatorzy szukają bardziej dochodowych zajęć. Błędne koło się zamyka.

Kto powinien „płacić” za mediację w krajach takich jak Polska, w których nie wykształciły się jeszcze rynkowe mechanizmy jej finansowania? Najprostsza odpowiedź brzmi: nikt. Dawniej mediatorom wystarczała przecież niematerialna satysfakcja z działalności, którą prowadzili.

Bezpłatnie nie znaczy dobrze

Nie ulega wątpliwości, że element „pracy dla idei” ma dla pomyślności mediacji kolosalne znaczenie. Całkowita komercjalizacja tej instytucji oznaczałaby w pewnej mierze zaprzeczenie jej wzniosłym ideom. Jednak poleganie wyłącznie lub w przeważającej mierze na pracy pro bono oznaczałoby nieuchronnie rezygnację z nadania mediacji znaczenia systemowego – jako powszechnie dostępnej, zinstytucjonalizowanej i przede wszystkim sprofesjonalizowanej metody rozwiązywania sporów.

Druga, pozornie najprostsza odpowiedź, wskazywałaby, że za usługi mediacyjne płacić powinni sami zainteresowani – strony sporu, czyli ich beneficjenci. Rzecz w tym, że dziś w Polsce wielu takich po prostu nie ma. Dodajmy jeszcze, że wynagrodzenia uzyskiwane przez mediatorów za prowadzenie tych nielicznych spraw, które do nich trafiają, są bardzo niskie. Tytułem przykładu, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 30 listopada 2005 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2018), w mediacjach sądowych, w których wartości przedmiotu sporu nie da się określić, wynagrodzenie za pierwsze posiedzenie mediacyjne wynosi 60 zł, zaś za każde kolejne 25 zł. Stawki te dotyczą jedynie mediacji sądowych, jednak oczywiste jest, że wyznaczają punkt odniesienia również dla wynagrodzeń mediatorów w mediacjach prywatnych (pozasądowych).

Także stawki w nielicznych mediacjach finansowanych ze środków Skarbu Państwa nie są, delikatnie mówiąc, oszałamiające. I tak, wynagrodzenie mediatora w sprawach karnych jest zryczałtowane i wynosi 120 zł (Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 18 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i sposobu obliczania wydatków Skarbu Państwa w postępowaniu karnym, Dz. U. Nr 108, poz. 1026 ze zm.), zaś w sprawach nieletnich wynosi 10 proc. kwoty bazowej dla sądowych kuratorów zawodowych, której wysokość określa ustawa budżetowa, tj. nieco ponad 180 zł (Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 sierpnia 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad ustalania kosztów postępowania w sprawach nieletnich, Dz.U. Nr 90, poz. 1009).

Trudno zagwarantować wysoką jakość usługi, jeśli wynagrodzenie za nią nie jest atrakcyjne. W efekcie rynek usług mediacyjnych w Polsce, o ile można o takim mówić, ledwie się kręci, podtrzymywany przy życiu m.in. środkami pozyskiwanymi przez mediatorów z działalności szkoleniowej czy nieodpłatną pracą wolontariuszy.

Taniej niż w sądzie

Czy zatem rodzimy rynek mediacyjny powinien być subsydiowany ze środków publicznych – przynajmniej w początkowych fazach rozwoju?

W Polsce, poza sferą mediacji karnych i nieletnich, Skarb Państwa w ogóle nie jest nabywcą bądź sponsorem usług mediacyjnych. Państwo nie płaci u nas za mediacje także w przypadku osób ubogich, zwolnionych od kosztów sądowych i korzystających z pomocy prawnej z urzędu – nawet, gdy sprawę do polubownego rozstrzygnięcia skieruje sąd. Tymczasem, programy mediacji wdrożone w wielu innych krajach pokazały, że mediacja to inwestycja, która szybko się zwraca. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii, gdzie w marcu 2001 r. L ord Kanclerz ogłosił „publiczne zobowiązanie” do stosowania polubownych metod rozwiązywania sporów z udziałem organów administracji i państwowych osób prawnych (ang. ADR Pledge), już w pierwszym roku jego obowiązania oszczędności związane ze stosowaniem mediacji zamiast tradycyjnych metod sądowych oszacowano na ok. 2,5 mln funtów (raport „Monitoring the E ffectiveness of the Government’s commitment to using Alternative Dispute Resolution”, lipiec 2002 r.; źródło – www.dca.gov.uk).

Istnieją systemy prawne, w których mediatorzy są etatowymi pracownikami sądów. Wówczas mediacja (mediacja sądowa) w niewielkiej części partycypuje w tej samej puli środków publicznych, z której finansowana jest działalność sądów. Związek mediatorów z sądami nie musi być jednak aż tak ścisły. Również zakres i skala finansowania usług mediacyjnych przez państwo mogą być różne. Subsydiować można wyłącznie mediacje z udziałem osób ubogich lub w sprawach, z którymi wiąże się szczególny interes społeczny. W ramach programów pilotażowych dość często spotyka się też rozwiązanie, zgodnie z którym pierwsza mediacja (sądowa) z udziałem danej osoby jest dla niej bezpłatna, tj. finansowana ze środków publicznych – po to właśnie, aby przekonać ją do samej idei mediacji. W mediacje finansowane lub współfinansowane ze środków publicznych inwestują zarówno kraje bogate, jak i biedne. Państwa, w których systemy sądownictwa działają sprawnie oraz te, w których kuleją. I tak, w kanadyjskim Quebecu ze środków publicznych opłacane są pierwsze sesje mediacyjne w sprawach rodzinnych. Za kolejne – jeżeli takowe okazują się potrzebne i strony chcą wziąć w nich udział – uczestnicy muszą zapłacić z własnych kieszeni. Z kolei w Bośni i Hercegowinie sukcesem okazały się pilotażowe programy mediacji sądowych w sprawach cywilnych, wdrożone dzięki wsparciu Banku Światowego. Były dla ich uczestników bezpłatne, a z czasem częściowo odpłatne. Aż 87 proc. spośród tych, którzy z nich skorzystali, zadeklarowało zamiar wzięcia udziału w mediacji w przyszłości, już na zasadach pełnej odpłatności.

Mity i stereotypy

To, że państwo polskie, poza sferą mediacji karnych i nieletnich, nie jest nabywcą usług mediacyjnych, wydaje się nie tylko niesatysfakcjonujące, ale też nieuzasadnione przesłankami merytorycznymi. Przede wszystkim całkowicie błędne jest narzucające się przypuszczenie, że przyczyną tego stanu rzeczy są obiektywne ograniczenia budżetowe. Gdyby nawet ze środków budżetowych pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości (10 mld złotych) sfinansować wszystkie sprawy cywilne kierowane rocznie przez sądy do mediacji, to i tak wydatki z tym związane stanowiłyby zaledwie ich promil.

Mówi się, że uczestnikom bezpłatnych mediacji towarzyszy słabsza motywacja, a niekiedy wręcz lekceważenie tej instytucji. Po pierwsze, trudno powiedzieć, na ile u źródeł takiej postawy tkwią rzeczywiście przesłanki finansowe, a na ile ogólny poziom niewiedzy o mediacji. Po drugie, łatwo przeciwdziałać takim negatywnym postawom poprzez wprowadzenie, jako zasady, jedynie częściowego zwolnienia z kosztów mediacji.

Wreszcie, nie jest prawdziwe założenie, że państwo nie musi angażować się finansowo w wspieranie mediacji, gdyż na rynek usług mediacyjnych trafia wystarczająco dużo środków pochodzących od rozmaitych sponsorów czy darczyńców. Siłą rzeczy ich niezwykle cenne inicjatywy adresowane są do stosunkowo wąskiego kręgu odbiorców i mają na ogół ograniczony w czasie charakter.

Mediacja, chociaż ma wielką moc sprawczą i może zmieniać całe społeczeństwa, jest jednocześnie usługą, co do zasady, odpłatną. W dotychczasowej polityce prawa i polityce budżetowej – w zakresie dotyczącym mediacji cywilnych, w tym rodzinnych, pracowniczych czy gospodarczych – brakowało myślenia w tych kategoriach. Samo zadekretowanie mediacji w kodeksie postępowania cywilnego (art. 10, art. 183[1]-183[15] i inne) z pewnością nie wystarczy, by instytucja spełniła pokładane w niej nadzieje.

Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem na WPiA UW i mediatorem w Centrum Rozwiązywania Sporów i Konfliktów przy WPiA UW