Europejskie standardy postępowania z ofiarami przestępstw – nowe rozwiązania

Przyjęcie dyrektywy ustanawiającej minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw sprawi, że na terenie UE ujednolicone zostaną zasady traktowania takich osób. Negocjowane obecnie rozwiązania prawne zmierzają do zastąpienia obowiązującej przez ostatnie 10 lat decyzji ramowej w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym, której cele nie zostały w pełni osiągnięte.

Odmienne systemy prawne poszczególnych państw europejskich są przyczyną nierównego traktowania ofiar przestępstw na terenie Unii Europejskiej, a także różnych standardów ochrony osób pokrzywdzonych. Fakt ten wyraźnie dostrzeżony został w związku ze zniesieniem granic wewnętrznych między państwami członkowskimi, czego skutkiem jest wzrost mobilności mieszkańców Europy oraz wzrost liczby przypadków, w których ofiarami przestępstw stają się obywatele państw UE przebywający poza ojczystymi krajami.

Pilna konieczność zmian

W celu zapewnienia jednolitych rozwiązań dotyczących ochrony ofiar przestępstw Rada UE przyjęła „decyzję ramową 2001/220/WSiSW z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym”. Określa ona m.in. prawo ofiar do uzyskiwania informacji o sprawie, prawo do pomocy prawnej, prawo udziału w postępowaniu karnym, prawo do bycia wysłuchanym oraz do dostarczenia dowodów. W uzupełnieniu tego aktu prawnego, Rada przyjęła „dyrektywę 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnoszącą się do kompensaty dla ofiar przestępstw”, która przewiduje prawo ofiary do uzyskania odszkodowania w wypadku popełnienia na jej szkodę przestępstwa w państwie innym niż jej miejsce pobytu.

Komisja Europejska, dokonując w 2009 r. analizy sposobu wdrożenia decyzji ramowej 2001/220/WSiSW w państwach członkowskich, uznała, że jej wykonanie nie jest zadowalające i cel harmonizacji przepisów nie został osiągnięty. Jednocześnie przyjęto instrumenty stwarzające podstawę prawną do dalszych działań legislacyjnych w kierunku wzmocnienia pozycji ofiar tak w postępowaniu karnym, jak i poza nim. W programie rozwoju UE na lata 2010–2014 „Otwarta i bezpieczna Europa w służbie obywateli” (zwanym Programem sztokholmskim), Rada Europejska wskazała na potrzebę opracowania zintegrowanego i skoordynowanego podejścia do problemu ofiar przestępstw (rozdział 2.3.4). Także „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej” umożliwił właściwym instytucjom unijnym określenie minimalnych praw ofiar przestępstw, co powinno skutkować ułatwieniem wzajemnego uznawania orzeczeń i decyzji sądowych w Unii Europejskiej (art. 82.2 TFUE). Również Parlament Europejski wezwał Radę do przyjęcia całościowych ram prawnych zapewniających ofiarom przestępstw jak najszerszą ochronę (Rezolucja PE z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie rozwoju obszaru sprawiedliwości UE w sprawach karnych).

W tych okolicznościach Komisja Europejska podjęła prace zmierzające do podniesienia standardów traktowania ofiar w postępowaniu karnym. W efekcie w dniu 18 maja 2011 r. zaprezentowano tzw. pakiet na rzecz ofiar, w skład którego wszedł komunikat Komisji, projekt „rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady o wzajemnym uznawaniu środków ochrony w sprawach cywilnych”, a także projekt „dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej minimalne standardy w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw”. Dyrektywa, w odróżnieniu od obecnie obowiązującej decyzji ramowej, stanowić będzie bardziej skuteczny mechanizm kontroli wdrażania do porządków prawnych państw członkowskich rozwiązań na rzecz pokrzywdzonych przestępstwem.

Standardy i założenia

Ideą projektu nowej dyrektywy jest zapewnienie wszystkim ofiarom, niezależnie od rodzaju popełnionego na ich szkodę przestępstwa, wysokich standardów ochrony ich praw na terenie Unii, w tym poprzez stworzenie odpowiednich warunków do udziału takich osób w postępowaniu karnym, godnego i profesjonalnego traktowania w kontaktach z organami wymiaru sprawiedliwości, określenie minimalnych zasad postępowania mediacyjnego zmierzającego do naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem, jak również zapewnienie im wsparcia ze strony organizacji zajmujących się pomocą ofiarom przestępstw.

Najistotniejsze postanowienia projektu dotyczą obowiązku informowania ofiary o przysługujących jej uprawnieniach procesowych (w zależności od etapu postępowania i roli ofiary w postępowaniu – art. 3 i 4), zapewnienia prawa do tłumaczenia ustnego i pisemnego (art. 6), a także możliwości złożenia zawiadomienia o przestępstwie i urzędowego potwierdzenia powyższej czynności (art. 8). Projekt przewiduje też szereg innych praw dla pokrzywdzonego, w tym prawo do zaskarżenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania lub o umorzeniu postępowania (art. 10), prawo do uzyskania odszkodowania w postępowaniu karnym, w tym w wyniku mediacji (art. 11, 15), a także prawo ochrony ofiary i jej najbliższych w wypadku zagrożenia ich dóbr prawnie chronionych, w tym przed ponownym przestępstwem (art. 17).

W projekcie dyrektywy zawarto definicję ofiary, za którą w wypadku jej śmierci uznaje się także członków rodziny ofiary (do uprawnionych zalicza się małżonka, konkubenta, zarejestrowanego partnera, krewnych oraz osoby pozostające w stosunku zależności od ofiary). Proponowane regulacje wyposażają takie osoby w prawo do korzystania z pomocy i wsparcia analogicznego do przysługującego ofierze – na wypadek groźby odwetu, zastraszenia, czy wtórnej wiktymizacji. Ochrona ta powinna sprowadzać się m. in. do zapewnienia nietykalności fizycznej oraz unikania kontaktu ze sprawcą w pomieszczeniach organów wymiaru sprawiedliwości (art. 17). Ponadto państwa członkowskie powinny, zgodnie z zapisami dyrektywy, zmierzać do zapewnienia, by ofiara w relacjach z organami wymiaru sprawiedliwości nie była narażona na kontakt z podejrzanym/oskarżonym (art. 19).

Poza przyznaniem ofiarom określonych uprawnień procesowych, projekt dyrektywy kładzie nacisk na to, by ofiara każdorazowo mogła uzyskać informację o wskazanych prawach w zrozumiałej dla siebie formie – pokrzywdzony może bowiem, w obawie przed poniesieniem kosztów finansowych czy konsekwencji procesowych, nie chcieć skorzystać z przysługujących mu uprawnień. Informacje te będą zatem udostępniane od momentu złożenia przez ofiarę zawiadomienia o przestępstwie, a następnie – regularnie w trakcie całego postępowania.

Założeniem projektu dyrektywy jest umożliwienie ofierze udziału w sprawie poprzez przyznanie jej prawa do zwrotu kosztów z nim związanych (art. 13). Uprawnienie to powinno wyeliminować przypadki, gdy sytuacja finansowa ofiary uniemożliwia jej realizację określonych praw procesowych.

W treści omawianego dokumentu podkreślono konieczność szczególnego traktowania tzw. ofiar wrażliwych. Do tej kategorii art. 18 projektu dyrektywy zalicza dzieci, ofiary niepełnosprawne, a także ofiary przemocy seksualnej oraz handlu ludźmi oraz ofiary innych przestępstw, o ile korzystanie ze szczególnych uprawnień uzasadnione jest ich cechami osobistymi bądź okolicznościami przestępstwa. Z faktem zaliczenia pokrzywdzonego do kategorii ofiar wrażliwych wiązać się będą szczególne uprawnienia procesowe. W postępowaniu przygotowawczym polegać one będą na konieczności przesłuchania ofiary w odpowiednio zaadoptowanym do tego pomieszczeniu przez odpowiednio przeszkoloną osobę, w przypadku ofiar przestępstw seksualnych – przez osobę tej samej płci (art. 21 ust. 2). W postępowaniu sądowym wspomniane uprawnienia polegać mają na możliwości przesłuchania ofiary poza budynkiem sądowym, bądź na sali sądowej, lecz z wyłączeniem jawności, a także na składaniu zeznań w warunkach uniemożliwiających nawiązanie kontaktu wizualnego z oskarżonym (art. 21 ust. 3). Nadto, w odniesieniu do dzieci przewidziana jest możliwość nagrywania każdego przesłuchania z ich udziałem oraz wyznaczenie opiekuna, w sytuacji konfliktu dziecka z osobą pełniącą władzę rodzicielską (art. 22).

Prawa ofiar – kierunki dalszego rozwoju

Negocjacje treści omawianego projektu trwają od lipca 2011 r., a więc od momentu rozpoczęcia polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Jednym z celów polskiego przewodnictwa jest nadanie im znacznego tempa, co powinno pozwolić na analizę najistotniejszych problemów oraz na rozwiązanie najbardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących projektowanych regulacji.

Prace nad nową dyrektywą zmierzające do ustanowienia minimalnych standardów w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw nie są jedyną formą legislacyjnej aktywności UE w zakresie podnoszenia standardów ochrony ofiar przestępstw. Na forum Rady UE toczą się prace nad kolejnymi instrumentami zmierzającymi do podniesienia tej ochrony, niezależnie od kategorii przestępstwa. W trakcie polskiej prezydencji przewidywane jest przyjęcie projektu „dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiego nakazu ochrony”, której celem będzie zapewnienie ochrony ofierze przestępstwa w państwie, do którego się przemieściła, na podstawie środka ochrony orzeczonego w sprawie karnej, wydanego w państwie dotychczasowego jej pobytu.

Polska zainicjowała także prace nad projektem „rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady o wzajemnym uznawaniu środków ochrony w sprawach cywilnych”, który ma zapewnić ofierze ochronę analogiczną jak w przypadku europejskiego nakazu ochrony w sprawach karnych (w niektórych państwach członkowskich ochrona pokrzywdzonych regulowana jest przepisami prawa cywilnego).

Dalsze kierunki prac Unii Europejskiej w zakresie ochrony ofiar określone zostały w „rezolucji Rady dotyczącej mapy drogowej na rzecz wzmocnienia praw i ochrony ofiar, w szczególności w postępowaniu karnym”. Rada zobowiązuje się w nich do podjęcia działań zmierzających do przyjęcia projektu „dyrektywy ustanawiającej minimalne standardy praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw”, zachęcenia Komisji do opracowania zaleceń określających wzorcowe praktyki wdrożenia dyrektywy do porządków prawnych państw członkowskich, przyjęcia „rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady o wzajemnym uznawaniu środków ochrony w sprawach cywilnych”, zachęcenia Komisji do oceny stopnia wdrożenia dyrektywy 2004/80/WE regulującej kwestie kompensaty dla ofiar przestępstw (i w miarę potrzeby podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do jej nowelizacji), jak również do zachęcenia Komisji do przeprowadzenia oceny specjalnych potrzeb ofiar, których prawa zostały określone w aktach sektorowych, także ofiar szczególnie wrażliwych.

Realizacja wskazanych planów powinna w najbliższych latach doprowadzić do stworzenia spójnego mechanizmu ochrony i wsparcia ofiar we wszystkich państwach Unii Europejskiej, w tym podniesienia standardów traktowania pokrzywdzonych przestępstwem w państwach, w których obecnie obowiązujące ustawodawstwo nie gwarantuje ofiarom odpowiedniej ochrony. System ten powinien również zmierzać do zapewnienia ofiarom ochrony przed ponownym przestępstwem.

Przyjęcie wspólnych norm minimalnych ochrony ofiar skutkować będzie zwiększeniem zaufania do systemów wymiaru sprawiedliwości wszystkich państw członkowskich UE w sprawach karnych, co z kolei przełoży się na bardziej skuteczną współpracę organów wymiaru sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Wydaje się, że nowe uregulowania przyczynią się również do zniwelowania kolejnych barier w swobodnym przepływie obywateli na terenie UE, a poprzez oddziaływanie prewencyjne – także do zmniejszenia przestępczości transgranicznej.

Od infolinii do narodowego programu

Infolinia

Fot. Archiwum

Z szacunków Komisji Europejskiej wynika, że każdego roku ofiarami przestępstw pada blisko 75 mln obywateli państw UE. Które kraje członkowskie najlepiej realizują postulat zapewnienia pokrzywdzonym ochrony i wsparcia? 

Na tle innych państw UE, polskie rozwiązana systemowe w zakresie pomocy ofiarom wydają się dość zaawansowane. Mamy dofinansowaną z budżetu państwa sieć Ośrodków Pomocy dla Osób Pokrzywdzonych Przestępstwem, certyfikowane przyjazne pokoje przesłuchań dzieci oraz ustawę o kompensacie. Część z tych rozwiązań to nasze autorskie pomysły, część – wynik inspiracji działaniami podejmowanymi w innych europejskich krajach.

– Wśród najlepiej funkcjonujących w Europie rozwiązań na rzecz ofiar przestępstw warto wskazać czeską infolinię wsparcia osób pokrzywdzonych, portugalski system samodzielnej oceny ryzyka przez ofiarę przemocy domowej, a także kompleksowe podejście Szkocji do problemu ochrony praw pokrzywdzonych– twierdzi Frida Wheldon, Head of Policy w Victim Support Europe, niezależnej organizacji zrzeszającej 28 organizacji pozarządowych działających na rzecz praw ofiar przestępstw.

Czechy

Telefoniczna linia wsparcia dla ofiar przestępstw to już europejski standard, jednak nigdzie nie jest ona tak zaawansowana, jak w Czechach. W przeciwieństwie do polskiej „Niebieskiej linii” adresowanej do ofiar przemocy w rodzinie, czeska infolinia nie jest ograniczona do konkretnej kategorii ofiar. Telefon dla ofiar przemocy domowej (infolinia DONA) funkcjonuje tu obok ogólnej infolinii dla pokrzywdzonych przestępstwem (infolinia BKB). Obydwa „telefony” administrowane są przez organizację pozarządową Bily kruh bezpeci. Grupa 25 konsultantów udzielających pomocy w ramach obu projektów to prawnicy, psychologowie oraz pracownicy socjalni. Wszyscy zatrudnieni są w ramach umów zleceń (roczny budżet projektu to ok. 530 tys. zł, w 80 proc. jest on finansowany z dotacji państwowych). Infolinia działa 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu. Spośród europejskich linii telefonicznych dla ofiar mogą się z nią równać tylko te brytyjskie: infolinia Victim Support England and Wales (również dotowana przez rząd), Scottish Domestic Abuse Helpline oraz Woman’s Aid Helpline.

Wielka Brytania

Brytyjski system wspierania ofiar przestępstw słynie nie tylko ze sprawnie funkcjonujących infolinii, ale przede wszystkim z kompleksowego podejścia do problemu ochrony praw pokrzywdzonych. W styczniu 2001 r. rozpoczęto wdrażanie pierwszej Szkockiej Strategii na rzecz Ofiar (Scottish Strategy for Victims). Działania zaplanowane w ramach tzw. Action Plan podzielono na te, które mają realizować rządowe agencje, oraz te, które pozostawiono organizacjom pozarządowym wspieranym finansowo przez państwo (w czasie realizacji strategii dofinansowanie Victim Support Scotland, największej szkockiej organizacji pozarządowej specjalizującej się w ochronie praw ofiar przestępstw, zwiększono z 1 mln do 3,8 mln funtów rocznie). Równolegle wprowadzono szereg zmian w prawie. Przykładowo, w 2004 r. weszła w życie ustawa o szczególnych kategoriach świadków (Vulnerable Witnesses Act), która zapewnia szczególne traktowanie świadków nieletnich, osób starszych czy niewładających językiem angielskim (poprzez np. udział w procedurze tłumacza czy psychologa). Ustawa nie precyzuje przy tym, kto jest „dostatecznie szczególnym świadkiem”, decyzję o przyznaniu stosownej ochrony pozostawiając uznaniu sędziego.

Portugalia

W Portugalii szczególny nacisk kładzie się na pomoc ofiarom przemocy domowej. Od listopada 2007 r. realizowany jest tu, współfinansowany przez Komisję Europejską w ramach Programu DAPHNE II, „Projekt Samodzielnej Oceny Ryzyka” przez ofiary przemocy w rodzinie (ISA – Project Incerasing Self-Awareness). Cel projektu to podniesienie świadomości ryzyka wystąpienia powtórnej wiktymizacji u kobiet, które doświadczyły przemocy w rodzinie. – Przykładowym działaniem w ramach ISA jest wypełnianie kwestionariuszy, za pomocą których ofiary oceniają swoją sytuację rodzinną oraz analizują możliwe zagrożenia. Każdego dnia ofiara analizuje relację ze swoim partnerem oraz jego zachowanie: decyduje, czy była ona dobra, zła (wystąpiła przemoc psychiczna), czy bardzo zła (przemoc fizyczna). Na podstawie takiej ankiety jest w stanie przewidzieć ewentualne ryzyko powtórnej wiktymizacji – tłumaczy Ana Fereira z Portugalskiego Stowarzyszenia Pomocy Ofiarom Przestępstw (Associação Portuguesa de Apoio à Vítima– APAV) koordynującego projekt.

Węgry

Kompleksowe rozwiązania w zakresie pomocy ofiarom przestępstw coraz częściej wdrażane są w krajach tzw. nowej Europy. Na Węgrzech program pomocy ofiarom przestępstw realizowany jest od stycznia 2006 r. (w 2005 r. weszła tam w życie ustawa o pomocy ofiarom przestępstw i kompensacie zawierająca szeroką definicję pojęcia „ofiara”, zaproponowaną w decyzji ramowej UE z 2001 r.; zgodnie z tą definicją ofiarą jest osoba fizyczna i prawna, która ucierpiała zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio wskutek przestępstwa). Szczególną cechą węgierskiego systemu jest udzielanie wsparcia finansowego ofiarom przestępstw nie tylko w ramach państwowej kompensaty, ale również bezzwrotnej pomocy finansowej na bieżące potrzeby (zakwaterowanie, wyżywienie, leki). O przyznaniu tej pomocy decydują urzędnicy sądowi.

Stosowane w poszczególnych państwach UE rozwiązania z zakresu ochrony praw ofiar przestępstw, choć czasem znacznie się od siebie różnią, to łączy je jedna ważna cecha – ewoluują w szybkim tempie. Szansą na przyspieszenie tego procesu jest czerpanie z doświadczeń innych krajów oraz współpraca na szczeblu europejskim.