Zarządzanie zamiast administrowania

Tagi: , , ,
Jakub Michalski

Fot. Krzysztof Wojciewski

Czy nadzór nad sądownictwem oparty na znanych z korporacji rozwiązaniach menadżerskich możliwy jest do wprowadzenia w warunkach niezależności i niezawisłości? Przykład państw europejskich pokazuje, że tak – pisze Jakub Michalski, ekspert w MS.

We wrześniu 2011 r. Prezydent RP podpisał nowelizację ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej: u.s.p). Od tego czasu obserwujemy wzmożoną dyskusję medialną nad nowym modelem nadzoru, organizacji i zarządzania sądami. Doczekaliśmy się już także pierwszego wniosku o zbadanie zgodności zapisów ustawy z Konstytucją (w tej sprawie do Trybunału wystąpiła Krajowa Rada Sądownictwa). Wspomniana dyskusja zdaje się jednak dotyczyć wszystkiego, tylko nie zapisanych w u.s.p. nowych mechanizmów zarządzania.

Tradycyjny model biurokratyczny jest – można powiedzieć w dużym uproszczeniu – nastawiony na trwanie. Oznacza to konieczność wypełniania pewnej liczby procedur służących wykonywaniu rutynowej pracy. Model menadżerski to w teorii system nastawiony na cel osiągany przez efektywne i racjonalne wykorzystywanie środków. Sąd to po części urząd, po części szczególna instytucja świadcząca szczególnego rodzaju usługi, zatem budując optymalny model zarządzania w polskim sądownictwie będziemy poszukiwać, jak zresztą bardzo często w życiu, tzw. złotego środka.

Jak więc wprowadzić nowoczesne rozwiązania zarządcze do sądownictwa? I czy nowelizacja ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych .da nam do tego odpowiednie instrumenty?

Wątpliwości natury konstytucyjnej

Każda bez wyjątku reforma wymiaru sprawiedliwości w Polsce na pewnym etapie spotyka się z wątpliwościami natury konstytucyjnej. Standardowo padają pytania, czy aby nie wkracza ona w obszar niezależności sądownictwa i czy nie będzie zagrożona niezawisłość sędziowska. Tak jest i tym razem.

Wątpliwości tej natury są dość powszechnym dylematem pojawiającym się przy procesach unowocześnienia metod zarządzania sądownictwem. I.Bethier i H.Pauliat w opracowaniu „Administracja i zarządzanie systemami sądowniczymi w Europie” (przygotowanym dla Europejskiej Komisji ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości – The European Commission for the Efficiency of Justice, CEPEJ) wskazują, że w kontekście działania w uwarunkowaniach konstytucyjnych każdorazowo stworzyć trzeba sprawny mechanizm zarządzania zapewniający na poziomie systemowym gwarancje niezależności i niezawisłości.

Co to oznacza? Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (Consultative Council of European Judges, CCJE) w swoich opiniach wielokrotnie podkreślała, że przymioty niezależności i niezawisłości nie są nadane sądownictwu i sędziom jako przywileje osobiste, ale służą społeczeństwu. Tak też należy odczytywać postulat Komisji mówiący o wykorzystaniu administracji sądowej jako narzędzia odbudowywania zaufania społecznego. Do podobnych wniosków prowadzi lektura raportu Międzynarodowej Sieci na rzecz Doskonałości Sądownictwa (International Framework for Court Excellence).

Można więc sformułować dwa założenia, których przestrzeganie powinno być kluczowe w procesach planowania i wdrażania reform w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Pierwszy dotyczy poszanowania niezależności całej władzy sądowniczej. Tutaj wielu ekspertów podkreśla konieczność zapewnienia nie tylko niezależności działania, ale i niezależności budżetowej. Drugie założenie dotyczy niezawisłości sędziowskiej i oznacza konieczność określania systemowych granic ingerencji w pracę sędziego. Tutaj, poza postulatami poszanowania gwarancji niezawisłości, spotykamy odmienne interpretacje zakresu samego pojęcia „niezawisłości”. Przed przytoczeniem konkretnych przykładów warto wspomnieć, że europejska koncepcja zakłada możliwość wprowadzenia pewnych instrumentów nadzorujących pracę sędziego, wszak pod warunkiem zapewnienia prawa (ustawowego!) służącego kontroli tego procesu.

Jak w praktyce odczytywane są postulaty niezależności i niezawisłości w europejskich modelach nowoczesnego zarządzania sądami? Obawiam się, że nawet pobieżna ich analiza przyniesie odpowiedzi niezbyt zadawalające krytyków ostatniej reformy u.s.p.

Efektywność pod nadzorem

W wielu państwach europejskich niezawisłość i niezależność stanowią kryterium, a nie przeszkodę reform w sądownictwie. Przykładowo, w Austrii, Holandii czy Finlandii działają systemy elektroniczne służące bieżącej kontroli pracy w obszarze referatu sędziego. W konsekwencji przewodniczący wydziałów i prezesi są zawiadamiani, gdy system wykryje opóźnienia zbytnio odbiegające od normy. Oczywiście, konsekwencje takiego opóźnienia mogą być wyciągane wyłącznie w drodze postępowania dyscyplinarnego. Dane płynące z tych państw wskazują jednak na bardzo rzadkie korzystanie z takiego rozwiązania. Do poprawy sytuacji najczęściej wystarczą zwykłe czynności nadzorcze.

W Holandii wykorzystywanie systemów komputerowych do nadzorowania działalności sądownictwa jest zresztą stosowane na szerszą skalę. Tam sprawy sądowe kategoryzowane są według stopnia ich skomplikowania i szacunkowego czasu wymaganego na rozpatrzenie. Dodatkowo, kolejne terminy rozpraw wyznaczane są automatycznie przez system, po wprowadzeniu danych dotyczących wymogów organizacyjnych (liczba świadków, biegłych i innych czynności zaplanowanych na dany termin). Brzmi to niezwykle skomplikowanie, ale na dobrą sprawę holenderskie rozwiązania nie różnią się znacznie od tych stosowanych obecnie w Polsce. Sędziowie wyznaczają kolejne rozprawy w najbliższych możliwych terminach, a elektroniczne repertorium pozwala na bieżąco monitorować czynności podejmowane w sprawie.

Powyższe, niespecjalnie kontrowersyjne przykłady, pozwalają na wyciągnięcie wniosku, iż rozwiązania na pierwszy rzut oka stanowiące zagrożenie dla utrwalonych schematów pracy sądu, w rzeczywistości służą jedynie poprawie jakości jego pracy. Przy czym jakość to tutaj zarówno sprawność, jak i warunki, w jakich odbywa się praca orzecznicza.

Po omówieniu przykładu niekontrowersyjnego, warto pójść dwa kroki dalej i zastanowić się nad rozwiązaniem, które z pewnością poczytywane byłoby za niemożliwe do wprowadzenia w Polsce. Czy zatem w granicach niezależności i niezawisłości mieściłoby się uzależnienie środków finansowych przyznawanych sądom od wyników ich pracy? Czy możliwa byłaby sytuacja, gdy na podstawie oceny realizacji celów ujętych w planie działania sądu ustala się jego budżet? Przy uwzględnieniu takich kryteriów jak produktywność (liczba wydanych wyroków podzielona przez liczbę personelu) oraz ekonomia (wysokość przydzielonych środków podzielona przez liczbę orzeczeń)?

Okazuje się, że to rozwiązanie rodem z państwa europejskiego. Państwa, które ma zapisaną w prawodawstwie zasadę niezależności sądownictwa. Mowa tu o Finlandii. Mechanizm ten bywa tam wprawdzie krytykowany, jednak z drugiej strony pokazał, że sędziów
– przy odpowiednich modelach organizacyjnych – nie trzeba wcale uczyć gospodarowania środkami finansowymi czy też podejmowania działań zorientowanych na cel. Sędziowie sami doskonale potrafią odnaleźć się w takich, na wskroś nieorzeczniczych, zadaniach.

Przykłady z rejonów

Nadzór nad sądownictwem, sędzia

Rys. Łukasz Jagielski

Oczywiście, w nowoczesnych modelach zarządzania sądami wystąpić może ryzyko zagrożeń dla sfery niezawisłości i niezależności. Jednakże cały szereg możliwych do wprowadzenia menadżerskich rozwiązań nie wkracza nawet w tę delikatną sferę.

Dobre praktyki w zarządzaniu sądami możliwe są do wdrożenia, w większości nawet bez zmian ustawowych. Co więcej, wiele sądów rejonowych w Polsce, nie czekając na inicjatywę Ministerstwa Sprawiedliwości, wprowadziło swoje własne reformy. Ich podstawą było zupełnie nowatorskie – w świetle dotychczasowych doświadczeń sądownictwa w Polsce – podejście do sposobu wykonywania zadań z zakresu działalności administracyjnej.

Dążąc do zapewnienia sądom jak najlepszych warunków do realizacji ich konstytucyjnych zadań, prezesi wspomnianych sądów udowodnili, że modernizacja procesów zarządzania jest możliwa i stanowi warunek konieczny podnoszenia standardów pracy. Znamienne, że dążenie to uwarunkowane było nie dobrem sądu czy sędziów, ale dobrem obywateli.

Przykład? Jeszcze parę lat temu załatwienie sprawy bez konieczności wizyty w sekretariacie wydziału wydawało się czymś abstrakcyjnym. Dziś sprawnie działające Biura Obsługi Interesantów w sądach to już prawie standard. Fakt, wprowadzanie usprawnień w działaniu sądów wymaga przyjęcia perspektywy pro-obywatelskiej, a także zaangażowania w te działania zarówno osób funkcyjnych, jak i całej kadry sądowej.

Proces ten był doskonale widoczny w poprzedniej edycji programu Ministerstwa Sprawiedliwości i Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pt. „Modernizacja zarządzania zasobami ludzkimi w wymiarze sprawiedliwości”. W ramach tego programu prezesi wybranych sądów dzielili się doświadczeniami z zakresu zarządzania. Rzecz jasna, z początku zaprzeczano możliwości wprowadzenia nowoczesnych rozwiązań do sądów, w efekcie jednak zostały one zaadoptowane z pozytywnym skutkiem. Nagle okazało się, że w sądzie można skutecznie motywować pracowników, zaś dostępne narzędzia informatyczne mogą być w tym bardzo przydatne.

Skuteczne zarządzanie w końcowym efekcie ma po prostu usprawnić pracę jednostki. Warto przy tym zauważyć, że część wprowadzonych do sądownictwa tzw. „dobrych praktyk” wymagało pewnego umocowania ustawowego – tak jak miało to miejsce z zapisem dotyczącym zadaniowego czasu pracy dla referendarzy sądowych. Wspomniane zapisy u.s.p zrealizowały więc rzeczywisty postulat środowiska.

Ci kontrowersyjni dyrektorzy

Przyjrzyjmy się teraz tak powszechnie kontestowanej w środowisku instytucji dyrektora sądu. Istotą jej wprowadzenia ma być odciążenie prezesa sądu od funkcji administracyjnych. Oczywiście, również dzisiaj prezesi niekoniecznie zajmują się osobiście zamawianiem przysłowiowego papieru do drukarek. W tej reformie chodzi jednak o wprowadzenie rozwiązań pozwalających na oddzielenie administracyjnej i orzeczniczej sfery działania sądów. Postulat ten obecny jest w toczącej się w wielu krajach debacie nad metodami organizacji wymiaru sprawiedliwości. Dyskusyjna pozostaje forma takiego oddzielenia. To fakt, że nie wszystkie kraje zdecydowały się na wprowadzenie instytucji dyrektora sądu w całości odpowiedzialnego za sferę administracyjną.

Często przy okazji polskiej dyskusji nad funkcją dyrektora powoływany jest postulat zagrożenia dwuwładzą w sądzie. To, zdaje się, nadużycie. Wiele państw wszak uznało, podobnie jak Polska, że prezes sądu ma zbyt dużo pracy związanej z orzeczniczą sferą działalnością sądu, żeby dodatkowo zajmować się kwestiami personelu pomocniczego czy kwestiami administracyjnymi. Rozwiązania menadżerskie w administracji sądowej z powodzeniem funkcjonują więc w państwach europejskich, ale także w Kanadzie czy większości stanów USA.

De facto zadania powierzane dyrektorom sądów we wszystkich państwach kształtowane są jednolicie. Na dyrektorach spoczywa obowiązek zapewnienia sędziom środowiska pracy oraz sprzętu potrzebnego do orzekania, jak również optymalnej liczby odpowiednio przygotowanego personelu pomocniczego. Można więc wysunąć tezę, że znowelizowane ostatnio u.s.p zapewni odpowiednie narzędzia, aby instytucja dyrektora sądu sprawdziła się również w polskich warunkach.

Obywatel przede wszystkim

Większość polskich sądów już od kilku lat wprowadza, z lepszym lub gorszym skutkiem, rozwiązania wypracowane przez teorię zarządzania. Czas jednak, aby ten proces w pewien sposób usystematyzować. Zmiany w ustawie ustrojowej wydają się ku temu dobrą okazją.

Świetnie się stanie, jeśli za kilka lat wymiar sprawiedliwości spory nadal będzie rozstrzygał sprawiedliwie, ale również, gdy będzie – gdzie to tylko możliwe – służył społeczeństwu poprzez funkcjonowanie oszczędne, sprawne i efektywne. W polskich sądach potrzebne są kompleksowe zmiany, w tym zmiana modelu zarządzania. Obywatel przychodząc do sądu powinien te zmiany bez trudu zauważyć, i to bez konieczności szczegółowego przyglądania się funkcjonowaniu sądu.