Jak usprawnić egzekucję?

Tagi: , ,
Komornik

Rys. Łukasz Jagielski

Pytania o sprawność postępowań komorniczych, skuteczność egzekucji oraz właściwe wyważenie interesów wierzyciela i dłużnika są co najmniej tak stare, jak zinstytucjonalizowane mechanizmy wykonywania orzeczeń w sprawach cywilnych. Dzisiaj, w dobie zagrożenia recesją, warto je zadać raz jeszcze i zastanowić się nad właściwym kształtem postępowania egzekucyjnego.

Nikogo nie trzeba przekonywać, że samo uzyskanie tytułu wykonawczego stanowi niewielką satysfakcję dla wierzyciela pozbawionego rzeczywistej możliwości jego realizacji. Egzekucja orzeczeń jest bez wątpienia istotnym elementem systemu wymiaru sprawiedliwości, a państwo nie powinno dopuszczać do sytuacji, w których wydawane w jego imieniu orzeczenia nie są wykonywane.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. wyrok z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie Hornsby przeciwko Grecji) słusznie zwraca się uwagę, że prawo do sądu obejmuje postulat wykonania orzeczenia sądowego oraz urzeczywistnienia jego skutków prawnych. Państwo, akceptujące zasadę rządów prawa, ma też obowiązek stworzenia gwarancji prawnych rozsądnych ram czasowych egzekucji prawomocnych wyroków (por. wyrok ETPC z dnia 28 lipca 1999 r. w sprawie Immobiliare Saffi przeciwko Włochom).

W sytuacji, gdy gwałtownie przybywa spraw kierowanych do komorników z wnioskami egzekucyjnymi, powyższy obowiązek nie jest łatwo wypełnić. W 1990 r. takich spraw było zaledwie 290 tys., w 2000 r. – już milion, a obecnie jest ich ponad cztery miliony. Ich prowadzeniem zajmuje się 1 001 komorników, których liczba systematycznie wzrasta (jeszcze w 2004 r. komorników było 590). Niestety, szybkość postępowań egzekucyjnych mierzona średnim czasem niezbędnym do wyegzekwowania wierzytelności, jak i skuteczność egzekucji, są dalece niewystarczające, co negatywnie wpływa na rozwój gospodarczy państwa.

Egzekucja sądowa od wielu lat jest też postrzegana jako istotny problem społeczny. To przedmiot sporów doktrynalnych i publicystycznych, w których ścierają się często skrajne argumenty. Wierzyciele mówią o wysokich kosztach, małej skuteczności oraz o przewlekłości postępowań egzekucyjnych, a także ich zbędnym formalizmie. Komornicy wskazują na prawo niedostosowane do warunków gospodarki rynkowej oraz brak skutecznych instrumentów ułatwiających sprawną egzekucję. Z kolei dłużnicy (zwłaszcza przedstawiciele szpitali publicznych), oczekują zwiększenia – niedostatecznej ich zdaniem – ochrony przed wierzycielami. Możemy więc mówić o naturalnym konflikcie interesów, w którym historycznie ustawodawca raz dawał przewagę wierzycielom, raz dłużnikom (jej normatywne elementy pozostały w obowiązującym k.p.c.).

Na tle tego konfliktu nie jest również łatwo o budowanie obrazu komornika jako profesjonalisty – funkcjonariusza publicznego wykonującego działania o istotnym znaczeniu dla zachowania autorytetu państwa. To właśnie na komornikach spoczywa zasadniczy ciężar egzekucji – dla nich zastrzeżono w k.p.c. wszystkie czynności egzekucyjne (art. 759 § 1), za wyjątkiem „sądowych”, najdalej ingerujących w prawa dłużników.

W poszukiwaniu kompromisów

Dyskusję nad oczekiwanymi zmianami w postępowaniu egzekucyjnym podjęły w ostatnim czasie Krajowa Rada Komornicza, organ samorządowy komorników, oraz środowiska najpoważniejszych wierzycieli (przede wszystkim banków i instytucji finansowych), zrzeszonych w Konfederacji Przedsiębiorstw Finansowych w Polsce. W dniu 6 marca 2012 r. środowiska te zorganizowały „Debatę okrągłego stołu na temat postępowania egzekucyjnego”. W dyskusji z udziałem Grzegorza Wałejki, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, a także członków resortowego Zespołu ds. usprawnienia egzekucji, przedstawiciele środowiska wierzycieli i komorników przedstawili szereg interesujących opinii, doświadczeń oraz konkretnych rekomendacji legislacyjnych.

Uczestnicy „okrągłego stołu” podjęli przede wszystkim próbę zdefiniowania zasadniczych problemów egzekucji i znalezienia dla nich rozwiązań. Jako podstawowy cel debaty przyjęto zaś zarekomendowanie do procesu legislacyjnego instrumentów pozwalających komornikom na skuteczne i sprawne prowadzenie egzekucji – przy ograniczeniu nadmiernych obowiązków wierzycieli i zachowaniu rozsądnych gwarancji praw dłużników.

Przed zaprezentowaniem najważniejszych pomysłów zgłoszonych podczas debaty wypada przypomnieć, że poza pochodzącym z 1964 r. Kodeksem postępowania cywilnego (a więc stworzonym w skrajnie różnych od obecnych warunkach ustrojowo-gospodarczych), zagadnienia związane z prowadzeniem postępowań egzekucyjnych reguluje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (dalej u.k.s.e.). Również ona, mimo że obowiązuje zaledwie od 15 lat, przestała odpowiadać wymaganiom nowoczesnego, spójnego aktu prawnego. Co więcej, choćby w związku ze zmianami w statusie komornika sądowego oraz wielokrotnymi, w tym fundamentalnymi nowelizacjami u.k.s.e., doszło do dekompozycji samej ustawy. Wystarczy zauważyć, że zawód komornika przeszedł ewolucję – od stanu, gdy komornik był urzędnikiem sądowym, od którego nie wymagano nawet wyższego wykształcenia (do wejścia w życie u.k.s.e.), do zawodu stricte prawniczego, łączącego cechy „wolnego zawodu” i służby państwowej w zakresie przymusowego wykonywania orzeczeń.

Jakie zatem propozycje zgłoszono podczas egzekucyjnego „okrągłego stołu”?

Mniejszy formalizm

Kancelaria komornika sądowego w Warszawie

Fot. Krzysztof Wojciewski

Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.c. i art. 126 § 3 k.p.c., pełnomocnik wierzyciela przy pierwszej czynności obowiązany jest złożyć oryginał pełnomocnictwa lub jego uwierzytelniony odpis. Przepis ten, poprzez art. 13 § 2 k.p.c., znajduje zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku osób prawnych, oprócz pełnomocnictwa, konieczne jest też złożenie odpisu dokumentów wskazujących na uprawnienie do jego udzielenia. Wierzyciele masowi, np. banki, składają do każdego wniosku egzekucyjnego szereg dokumentów, co znacznie podraża postępowanie oraz je przedłuża – wówczas, gdy podmioty te muszą uzupełniać „ciągi pełnomocnictw”.

Podczas dyskusji zaproponowano odstąpienie od konieczności każdorazowego składania pełnomocnictwa i wspomnianych dokumentów w sytuacji, gdy komornik jest już w ich posiadaniu, np. gdy złożono je do innej sprawy. Wierzyciel mógłby wówczas jedynie powołać się na nie. Nadto, wydaje się słusznym, by również profesjonalni pełnomocnicy innych wierzycieli mieli np. możliwość powoływania się na udzielone im pełnomocnictwo w aktach rozpoznanej sprawy cywilnej – przy zachowaniu tożsamości stron postępowania rozpoznawczego i egzekucyjnego.

W aktualnym stanie prawnym we wniosku lub żądaniu przeprowadzenia egzekucji z urzędu należy wskazać świadczenie, które ma być spełnione oraz sposób egzekucji (art. 797 § 1 k.p.c. in principio). Wierzyciele często nie znają sytuacji majątkowej dłużnika, nie mogą więc precyzyjnie określić właściwych sposobów egzekucji. Z kolei komornik jest związany wnioskiem egzekucyjnym i bywa, że zostaje w ten sposób ograniczony w możliwości skutecznego prowadzenia egzekucji. Podczas debaty zaproponowano zatem wprowadzenie zasady, iż komornik uprawniony jest z mocy prawa do prowadzenia egzekucji według wszystkich dopuszczalnych sposobów, chyba że wierzyciel zastrzegł, iż określony sposób zostaje wyłączony (ewentualnie prowadzenie egzekucji z nieruchomości wymagałoby zgłoszenia wyraźnego żądania co do sposobu). Koncepcja ta odpowiada założeniu, że wierzyciel, który uzyskał ochronę sądową i dysponuje tytułem wykonawczym, zwolniony jest z dalszych formalności.

Obowiązujący art. 827 § 1 k.p.c. przewiduje zasadę, iż przed zawieszeniem lub umorzeniem postępowania komornik obligatoryjnie wysłuchuje wierzyciela i dłużnika. Nie dotyczy ona przypadku, gdy istnieje wykonalne orzeczenie uzasadniające zawieszenie postępowania lub prawomocne orzeczenie uzasadniające umorzenie, albo gdy zawieszenie lub umorzenie ma nastąpić z mocy samego prawa lub z woli wierzyciela. Ponieważ, jak zauważono w debacie, czynności wysłuchania często mają charakter „czystej formalności”, zaproponowano skreślenie art. 827 § 1 k.p.c. Zdaniem rekomendujących to rozwiązanie uczestników dyskusji, komornik powinien jedynie fakultatywnie wysłuchiwać stron postępowania, zaś ich prawa dostatecznie chroniłaby możliwość wnoszenia skargi na czynność komornika.

Rozbieżności doktryny i judykatury budzi kwestia, czy następstwo wynikające z przejścia egzekwowanego uprawnienia w toku postępowania egzekucyjnego wymaga nadania klauzuli wykonalności na rzecz nabywcy. Konieczność uzyskania takiej klauzuli przez osobę, która nabyła wierzytelność, niewątpliwie utrudnia dochodzenie roszczeń i przedłuża postępowanie. Generuje też dodatkowe czynności sądu związane z „dalszym” nadaniem klauzuli wykonalności. Zaproponowano więc wyłączenie stosowania przepisu art. 788 § 1 k.p.c. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Wstąpienie do postępowania nowego wierzyciela miałoby następować po udokumentowaniu faktu przejścia wierzytelności oraz ewentualnie po uzyskaniu zgody dotychczasowego wierzyciela egzekwującego.

Więcej wiedzy o dłużniku, przejrzyste koszty, realny przymus egzekucyjny

Zgodnie z treścią art. 797¹ k.p.c., wierzyciel może zlecić komornikowi poszukiwanie za wynagrodzeniem majątku dłużnika. Przepis ten nie określa sposobów poszukiwania majątku i nie wskazuje, jakie czynności należą do „poszukiwania”. Praktyce pozostawiono jedynie ustalenie, czy np. czynności określone w art. 761 k.p.c. do nich należą, czy też traktować je należy jako „ustawowy i nieodpłatny obowiązek komornika”, niezależny od formalnego „wniosku” o poszukiwanie.

Pośród propozycji legislacyjnych „okrągłego stołu” znalazło się nadanie art. 797¹ k.p.c. treści szczegółowo określającej zasady zlecania komornikowi poszukiwania majątku, samego poszukiwania oraz ponoszenia kosztów z nim związanych. Uczestnicy dyskusji zauważyli, że np. dłużnik, który w trybie art. 801 k.p.c. nie wskaże komornikowi majątku niezbędnego do zaspokojenia wierzyciela, powinien zawsze liczyć się z poszukiwaniem majątku i koniecznością poniesienia kosztów tych czynności.

Jako remedium na brak dostatecznej wiedzy wierzyciela o majątku dłużnika, zwłaszcza przy wszczęciu egzekucji, zaproponowano również wprowadzenie „komorniczego wyjawienia majątku”. Komornik, dysponując środkiem przymusu w postaci możliwości nałożenia na opornego dłużnika grzywny, odbierałby od niego wykaz majątku wraz z przyrzeczeniem (składanym pod groźbą odpowiedzialności karnej), iż jest on prawdziwy i zupełny. Komornik zyskałby zatem dodatkowe, istotne źródło wiedzy o majątku dłużnika. Obecny sądowy tryb wyjawienia funkcjonowałby nadal i tylko do sądu należałoby przymusowe sprowadzenie dłużnika czy zastosowanie wobec niego aresztu.

Obecnie za nieuzasadnioną odmowę udzielenia komornikowi wyjaśnień lub informacji, a także za udzielanie informacji lub wyjaśnień świadomie fałszywych, osoba odpowiedzialna może zostać ukarana przez komornika grzywną do 500 zł. Grzywną może być również ukarany dłużnik, który zaniedba obowiązku powiadomienia o zmianie miejsca swego pobytu (art. 762 § 1 k.p.c.). Natomiast dłużnik, który przeszkadza w czynności komornika, zgodnie z art. 764 k.p.c., może „obawiać się” grzywny do 200 zł. Nowelizacja k.p.c., która wejdzie w życie 3 maja 2012 r., wysokość grzywny z art. 762 § 1 k.p.c. podnosi do 2 tys. zł, zaś z art. 764 – do 1 tys. zł. W ocenie Krajowej Rady Komorniczej dalsze, znaczące podwyższenie wysokości grzywien, pozwoliłoby komornikom na stosowanie realnego i skutecznego przymusu egzekucyjnego.

Zbiegi egzekucji – można prościej

Komornicy

Rys. Łukasz Jagielski

Wiele problemów wiąże się obecnie z sytuacjami zbiegów egzekucji sądowej i administracyjnej. Powodują one konieczność przekazania sądowi przez organy egzekucyjne akt w celu rozstrzygnięcia, który organ ma prowadzić dalej obie egzekucje. Takie rozwiązanie powoduje zbędne przedłużanie postępowań, czasem o kilka miesięcy. W ocenie uczestników debaty adekwatnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie ustawowego sposobu rozstrzygania zbiegów egzekucji i powierzenie ich dalszego łącznego prowadzenia komornikom.

Znowelizowany w ten sposób art. 773 k.p.c. jedynie usankcjonowałby dotychczasową praktykę sądów, które w przeważającej większości spraw do prowadzenia egzekucji i tak wyznaczają komorników. Warto też zauważyć, że postulowana informatyzacja postępowania egzekucyjnego może wymusić wprowadzenie podobnego rozwiązania. Wskazuje na to treść obecnego art. 773 § 2¹ k.p.c., który w ten właśnie sposób reguluje sytuacje zbiegu postępowania administracyjnego z egzekucją komorniczą tytułu egzekucyjnego powstałego w elektronicznym postępowaniu egzekucyjnym.

Na podstawie art. 8 ust. 5 u.k.s.e., wierzyciel ma prawo do wyboru komornika. Jednakże w przypadku komorniczego zbiegu egzekucji do tych samych składników majątkowych, w myśl art. 773¹ § 1 k.p.c., dalszą egzekucję prowadzi komornik właściwości ogólnej. Tym samym wybór komornika przez wierzyciela jest faktycznie ograniczony, zaś komornik z wyboru, który np. dokonał już czynności egzekucyjnych, bywa pokrzywdzony. Alternatywą dla tego stanu, według części uczestników debaty, byłoby przyjęcie zasady, iż w razie zbiegu egzekucji do tych samych rzeczy, wierzytelności lub praw, dalszą egzekucję prowadzi komornik, który pierwszy wszczął egzekucję, względnie pierwszy dokonał skutecznych czynności egzekucyjnych.

Odmiennie problem ten widzą przedstawiciele Krajowej Rady Komorniczej, którzy zaproponowali zachowanie dotychczasowej regulacji, przy jednoczesnym wprowadzeniu reguły, iż komornik niewłaściwy przekazuje akta egzekucyjne do właściwego komornika w terminie siedmiu dni, bez konieczności wydawania postanowienia.

Mniej praw dłużników, większa aktywność wierzycieli

Niewątpliwie, sprawności postępowań egzekucyjnych nie służy możliwość szerokiego zaskarżania – zwłaszcza przez dłużników – czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 767 § 1 k.p.c., w zasadzie na każdą czynność komornika (orzeczniczą, faktyczną czy o charakterze technicznym) przysługuje dziś skarga do sądu rejonowego (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Skarga służy stronom i „każdej osobie, której prawo zostało przez czynność komornika naruszone bądź zagrożone”.

W toku debaty zaproponowano zmianę tego stanu poprzez wprowadzenie zamkniętego katalogu czynności komornika podlegających zaskarżeniu w drodze skargi (na wzór art. 394 k.p.c.), bądź wprowadzenie co najmniej katalogu negatywnego określającego czynności wyłączone spod skargi. Nadto, rekomendowano wnoszenie skargi bezpośrednio do komornika, który w pierwszej kolejności powinien rozważyć potrzebę jej uwzględnienia. W sytuacji nieuwzględnienia skargi, komornik przekazywałby ją do rozpoznania właściwemu sądowi rejonowemu wraz z uzasadnieniem dokonanej czynności. Skargę zawsze rozpoznawałby sąd, przy którym działa komornik.

W ocenie środowisk wierzycieli, istotną barierę w skutecznym dochodzeniu wierzytelności stanowi art. 54 ust. 1 prawa bankowego. Zgodnie z tym przepisem, środki pieniężne znajdujące się na rachunkach oszczędnościowych, rachunkach oszczędnościowo-rozliczeniowych oraz na rachunkach terminowych lokat oszczędnościowych jednej osoby, niezależnie od liczby zawartych umów, są wolne od zajęcia na podstawie sądowego lub administracyjnego tytułu wykonawczego – do wysokości trzykrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Oceniając ten przepis zdecydowanie negatywnie, jako wyraz nadmiernej i nieracjonalnej ochrony dłużników, zaproponowano jego zmianę przez zmniejszenie ograniczenia egzekucji maksymalnie do wysokości jednomiesięcznego minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Zdaniem dyskutantów, również art. 823 k.p.c., przewidujący umorzenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa, jeżeli wierzyciel w ciągu roku nie dokonał czynności potrzebnej do dalszego jego prowadzenia lub nie zażądał podjęcia zawieszonego postępowania, nie służy sprawności postępowań. Zaproponowano zatem skrócenie przewidzianego w tym przepisie okresu do sześciu miesięcy, co przede wszystkim mogłoby przysłużyć się zwiększeniu aktywności wierzycieli.

W obecnym stanie prawnym, po zamknięciu licytacji nieruchomości, sąd, pod którego nadzorem odbywa się licytacja, wydaje postanowienie co do przybicia na rzecz licytanta, który zaofiarował najwyższą cenę. Po uprawomocnieniu się przybicia i wykonaniu przez nabywcę warunków licytacyjnych, sąd wydaje kolejne postanowienie – o przysądzeniu własności. W ocenie uczestników debaty, przyspieszeniu postępowań, przy jednoczesnej ochronie praw stron postępowania, służyłoby przyznanie komornikom decydowania o udzieleniu przybicia. Przypomniano, że mechanizm taki jest już znany uproszczonej egzekucji z nieruchomości. Na postanowienie komornika o udzieleniu przybicia służyłaby skarga do sądu, pod którego nadzorem prowadzona jest licytacja.

Dodatkowo, uczestnicy dyskusji wyrazili zgodne przekonanie, iż postępowanie egzekucyjne w możliwie najszerszym stopniu powinno być zinformatyzowane, zaś dobre wzorce nakreśliło w tym zakresie elektroniczne postępowanie upominawcze. Docelowo powinna zaś istnieć fakultatywna możliwość składania wszystkich wniosków egzekucyjnych drogą elektroniczną oraz dokonywania w ten sposób doręczeń.

Wypada mieć nadzieję, że wnioski z „Debaty okrągłego stołu na temat postępowania egzekucyjnego” wywołają szerszą dyskusję nad usprawnieniem postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza w świetle trwających obecnie prac nad nowym Kodeksem postępowania cywilnego. Pewnym jest natomiast, że będą one przedmiotem analiz działającego w Ministerstwie Sprawiedliwości Zespołu ds. usprawnienia egzekucji. Postulaty wierzycieli i komorników zostaną również przedstawione przez resort Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego.