Od legislacji do deregulacji

Tagi: , , , , , , ,
Michał Królikowski - Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

Fot. Krzysztof Wojciewski

O dostępie do zawodów prawniczych, mankamentach procesu legislacyjnego oraz nowych standardach tworzenia prawa w resorcie rozmawiamy z Podsekretarzem Stanu Michałem Królikowskim, nadzorującym w Ministerstwie Sprawiedliwości m.in. departamenty legislacyjny i zawodów prawniczych.

– Co w warunkach Ministerstwa Sprawiedliwości oznacza termin „deregulacja”?

– Na deregulację, tak jak ja ją rozumiem, składają się dwa zasadnicze elementy związane z uwolnieniem przestrzeni gospodarczej. Z jednej strony mówimy o poszerzeniu dostępu do zawodów, do których był on dotychczas bezzasadnie reglamentowany. Z drugiej, we współpracy z innymi resortami, pracujemy nad projektami modyfikującymi procedury powstawania podmiotów gospodarczych. Chodzi tu zwłaszcza o tzw. projekt jednego okienka dla osób zakładających działalność gospodarczą. Rozważam również podjęcie działań ograniczających sferę prawa karnego w obrocie gospodarczym.

Minister Sprawiedliwości dostał specjalne zadanie od Premiera, które obaj traktują jako istotne z perspektywy zarządzania systemem tworzenia prawa i regulacji sfery gospodarczej. To zadanie, jeżeli ma być skoordynowane, musi być „przypięte” do jakiegoś resortu. W wielu krajach tego rodzaju czynności są powiązane z działalnością Ministra Sprawiedliwości, tak stało się i u nas.

– W Ministerstwie mamy kwestie związane z dostępem do zawodów prawniczych. Wśród adwokatów i radców panuje powszechny pogląd, że otwarcie tych zawodów już teraz poszło za daleko.

– Każda grupa zawodowa, nie tylko prawnicza, twierdzi, że bez ograniczonego dostępu jakość usług pogorszy się. W zawodach prawniczych już dzisiaj funkcjonują lepsi i gorsi, nie wszyscy spełniają warunek zapewnienia obywatelom gwarancji bezpieczeństwa prawnego. Moja koncepcja jest taka, by dostęp do egzaminów zawodowych był szeroki. To oznacza ograniczenie warunków dostępu do egzaminu bez konieczności odbywania aplikacji. Sama aplikacja natomiast powinna zapewniać pewien bonus w postaci dobrego praktycznego przygotowania do wykonywania zawodu. W tej koncepcji egzamin zawodowy ma być miarodajny i gwarantować, że na rynek trafią osoby umiejące wykonywać usługi prawnicze. Sposób, w jaki te umiejętności zostaną zdobyte, jest w tym przypadku drugorzędny.

– Jak Pan przekona do tych zmian korporacje, które już teraz podnoszą, że na aplikacjach kształci się zbyt wiele osób?

– Na aplikacjach nie będzie tak wiele osób, skoro dostęp do zawodu będzie łatwiejszy spoza nich. Wartością aplikacji będzie nauka umiejętności wymaganych potem na egzaminie. Do tej pory egzamin wyglądał tak, że jednego dnia był test ogólny, w pozostałe trzy – zadanie z zakresu prawa karnego, cywilnego oraz administracyjnego i gospodarczego. Chcemy zrezygnować z testu, wprowadzić zaś praktyczny egzamin z deontologii danego zawodu prawniczego.

Aplikacja ma uczyć praktycznych umiejętności, a nie przygotowywać do testu. Każdy będzie mógł przygotować się do egzaminu zawodowego – poprzez praktykę lub właśnie aplikację. Założenia są takie, by warunkiem podejścia do tego egzaminu były trzy lata praktyki w okresie ostatnich sześciu lat, a nie pięciu, jak to jest obecnie. Do lat praktyki będzie można zaliczyć również pracę w charakterze legislatora lub eksperta od legislacji w organach administracji publicznej. Takie osoby niewątpliwie również nabywają umiejętności, które powinny dawać możliwość przystąpienia do egzaminu zawodowego bez aplikacji.

– Czy w tej kadencji będą prace nad zawodem doradcy prawnego?

Michał Królikowski - Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

Fot. Krzysztof Wojciewski

– Nie planujemy takich prac. Uważam, że możliwość występowania przed sądem w zakresie stałego zlecenia jest wystarczająca. Nie ma też potrzeby tworzenia nowych „korporacji”. Osoby występujące jako doradcy prawni mają dziś prawo do świadczenia pomocy przedsądowej. Dawniej były biura pisania podań, tego już dzisiaj w zasadzie nie ma, ale chodzi o podobny zakres kompetencji. Chodzi o to, żeby obywatel nie musiał iść z banalnym problemem do adwokata czy radcy. W drugiej połowie roku planujemy natomiast prace nad ustawą o dostępie do pomocy prawnej dla osób niezamożnych, która umożliwi również stymulację tej grupy zawodowej.

– Mamy problem nie tylko z nadregulacją, ale również tworzeniem prawa niskiej jakości.

– Oczywiście, znam te opinie.

– Zacznijmy od problemu implementacji prawa unijnego. Sposób jej dokonywania przez polskiego ustawodawcę budzi spore emocje.

– Rzeczywiście istnieje problem z techniką implementacji. Spójrzmy na prawo karne. Z jednej strony jest tak, że Unia deklaruje poszanowanie dla tradycji państw, z drugiej – stosowana technika implementacyjna jest techniką przepisywania. Nie techniką, która stwierdza ekwiwalentność regulacji w zakresie sposobu tworzenia kodeksu czy też pola regulacji, ale techniką wprowadzania reguł będących w dużej mierze dosłownie zgodnymi z tym, co jest w akcie unijnym. Kodeks karny jest rozbijany przez przepisy wkomponowywane niezgodnie z metodą jego pisania.

Ostatni przykład to prace nad ustawą o zatrudnianiu cudzoziemców i sankcjach związanych z ich nielegalnym zatrudnieniem. Przy ich okazji chciano wprowadzić do art. 115 k.k. pojęcie szczególnego wyzysku, który miał dotyczyć nie relacji gospodarczej, a warunków pracy naruszających godność człowieka lub opartych o przesłanki dyskryminacyjne. Konsekwentnie chciano też wprowadzić nowe typy przestępstw kryminalizujących wyzysk…

– Efekty legislacji unijnej są implementowane automatycznie, bez dostatecznej refleksji systemowej, przy apriorycznym założeniu, że te rozwiązania są lepsze od naszych…

– Dzieje się tak dlatego, że w procesie legislacyjnym na poziomie rządowym i sejmowym nie dokonuje się oceny, czy coś jest zgodne, czy nie z prawem Unii Europejskiej. Ocena tego jest dokonywana na zasadzie tzw. tabeli zgodności, czyli patrzy się, na ile homogeniczne są obie regulacje. Bardzo trudno jest dokonać oceny stopnia implementacji za pośrednictwem ekwiwalentnych instytucji. Jest to problem z metodą komparatystyczną w prawie. Jeden z podstawowych błędów w tej metodzie to poszukiwanie instytucji, która będzie miała taką samą nazwę lub kształt. Należy raczej szukać zgodności systemowej instytucji, co na tym poziomie jest bardzo skomplikowane. Wymaga bowiem doskonałej znajomości danej gałęzi prawa, identyfikacji tego, jak dany system prawny jest w stanie rozwiązać problem, który reguluje Unia Europejska.

– Jak widzi Pan Minister problem wpływu orzecznictwa obu trybunałów europejskich na rzeczywistość prawną w Polsce?

– Autorzy opracowań poświęconych tej problematyce diagnozują rzeczywistość za pomocą pojęcia multicentryczności organów sądowych. Chodzi o to, że liczba ponadkrajowych organów sądowych powoduje, że zakresy ich jurysdykcji nakładają się na siebie. Oba trybunały wypowiadają się w podobnych sprawach, co prowadzi do istotnych przeszeregowań kategorialnych. Przykładem niech będzie fakt, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości używał reguł Konwencji Praw Człowieka według zasad Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ale bez zwracania uwagi na to, czy państwo, którego sprawa była rozpoznawana, złożyło zastrzeżenie do Konwencji. Czyli można było przez ETS nałożyć na państwo zobowiązanie konwencyjne wbrew złożonym zastrzeżeniom.

Michał Królikowski - Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

Fot. Krzysztof Wojciewski

Multicentryczność to zjawisko dzisiejszych czasów i bez wątpienia będzie się ono potęgować. Mamy świat eklektyczny w zakresie wyboru reguł i także ich wykładni. Dochodzi do zderzenia wykładni pro-konstytucyjnej i pro-unijnej. Nawet jeśli są one wykładniami drugiego stopnia, to są one równorzędne i prowadzą czasem do przeciwnych efektów.

– Spójrzmy na problem dobrej legislacji na poziomie krajowym. Przedłożenia rządowe, również gdy chodzi o zmiany w prawie sądowym, w drodze prac legislacyjnych są zmieniane i bywa, że pojawiają się rozwiązania, które przeczą intencjom autorów projektu, mające też negatywny wpływ na jego jakość i spójność.

– Postulat, by w Sejmie nie pisano prawa, jest postulatem dość jasno artykułowanym w wielu krajach. Nie wszystkie państwa mają taki system, w którym w parlamencie można tak istotnie ingerować w treść projektu ustawy. Parlament jest w nich raczej postrzegany jako organ polityczny, który wydaje decyzję kierunkową, akceptuje lub nie dany pomysł. Dotyczy to głównie krajów, które nie mają dużej legislacji, np. Wielkiej Brytanii, Szkocji, ale nie tylko.

Natomiast w Polsce tradycja jest taka, że na etapie parlamentarnym pisze się znaczną część przepisów. Są tego co najmniej trzy powody. Po pierwsze, sam rząd z tego korzysta, bo projekty ustaw można poprawiać w trakcie prac sejmowych. Po wtóre, parlament jest niezależny od rządu i ma prawo dokonać korekty rządowego projektu czy go nawet odrzucić. W związku z tym np. oczekiwanie, by rząd akceptował poprawkę sejmu, byłoby stawianiem sprawy na głowie. Są też określone prawa opozycji, która może pokazywać inną konstrukcję czy koncepcję danej regulacji – poprzez składanie innych projektów, jak i przedstawianie poprawek do projektów rządowych. Trzeci powód jest taki, że na poziomie parlamentu funkcjonują instytucje, które gwarantują udział przedstawicieli stron społecznych. Jest np. wysłuchanie publiczne, pojawiają się lobbyści i środowiska ekspertów, którzy są nośnikiem wiedzy pozwalającej zderzyć pomysł rządowy z innymi możliwymi opiniami.

– Jakie są Pana, byłego Dyrektora Biura Analiz Sejmowych, doświadczenia odnośnie udziału ekspertów w procesie legislacyjnym?

– Rząd i partie rządzące dysponują zapleczem administracji, która przekazuje im informacje i pomaga przygotować decyzje legislacyjne i polityczne. Natomiast posłowie opozycji takiej możliwości nie mają. Efektywne wykonywanie mandatu i realne sprawowanie kontroli nad działalnością rządu wymaga dostępu do prawdziwej, rzetelnej informacji. Działalność służb parlamentarnych, w tym służby eksperckiej, którą kierowałem, nastawiona jest na wnoszenie do procesu legislacyjnego rzetelnej i niezależnej od politycznych sugestii informacji. Stąd w procesie legislacyjnym często pojawiały opinie ekspertów, które doprowadzały do zmiany np. kierunku działania komisji.

Uważam za złe takie prace nad ustawą, w których rząd uparcie przeprowadza projekt przez Sejm i jest głuchy na sensowne argumenty przeciwne. Rząd powinien prowadzić dialog z komisjami sejmowymi, bo cel jest wspólny – dobre prawo, które oczywiście realizuje określony cel polityczny. Natomiast nie jest tak, że rząd jest w stanie przedstawić projekt idealny. Prace parlamentarne, jeśli mają być realne, wymagają instytucjonalnego dialogu między stroną rządową, posłami i stroną ekspercko-legislacyjną.

– A propos, jaka jest rola ekspertów i legislatorów? Czy podpowiadając posłom właściwe brzmienie przepisów „wchodzą w nie swoje buty”?

– Służba prawna w kancelarii Sejmu dzieli się na ekspertów ds. legislacji i legislatorów. Eksperci, i ja do nich należałem, nie specjalizują się w technice pisania ustaw, ale za to dysponują spojrzeniem od strony instytucjonalnej, doktrynalnej i mogą powiedzieć, że dana konstrukcja nie odpowiada wzorcom konstytucyjnym. Legislatorzy z kolei są specjalistami od tego, w jaki sposób stworzyć tekst prawny. Nie chodzi tu tylko o przecinki. Skoro tekst prawny jest podstawowym nośnikiem służącym do tego, by za jego pomocą rekonstruować normy prawne, to istotne jest, by był on zapisany w taki sposób, by w efekcie finalnym jego odbiorca postąpił zgodnie z oczekiwaniami ustawodawcy. W związku z tym uprawnienia legislatorów i ich kompetencje muszą być znaczne.

Niewątpliwie jest tak, że obie służby mają uprawnienia przewidziane w regulaminie Sejmu, by działać aktywnie i zabierać głos w sprawach prawych. Oczywiście bywają momenty, w których posłowie traktują służbę parlamentarną tak, że ona ten głos zabiera bardzo ostrożnie.

– Pan Minister zapewne dobrze ocenia działania służb parlamentarnych. Skąd więc bierze się powszechne przekonanie, że z Sejmu wychodzi złe prawo?

Michał Królikowski - Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości

Fot. Krzysztof Wojciewski

– Jeżeli mógłbym pracować dwa lata nad ustawą i pracować maksymalnie nad dwoma ustawami w tym czasie, to dałbym gwarancję, że oddam produkt, który wymaga ewentualnie minimalnych korekt. Ale tak nie jest.

Zawsze można próbować w legislacji coś ulepszyć. Należy jednak zacząć od własnego podwórka. To co dzisiaj ma miejsce w Ministerstwie Sprawiedliwości, to niemal rewolucja jeśli chodzi o zarządzanie legislacją. Dotychczas była ona rozproszona między departamentami. Funkcjonowało to tak, że do pewnego momentu projekt prowadził departament merytoryczny, potem przejmował go departament legislacyjno-prawny, który wcześniej wysyłał różnie pisma do departamentu merytorycznego. Proces tworzenia prawa wewnątrz resortu polegał na przerzucaniu się papierami przez biurka i dzieleniu odpowiedzialności za etap projektu, a nie za sam projekt. Kiedy 15 grudnia 2011 r. przyszedłem do Ministerstwa, nie było tu nawet kalendarza prac nad projektami wskazującego, kiedy i jaką czynność należy wykonać. Tydzień później otrzymałem 17 rozporządzeń, które miały wejść w życie 1 stycznia 2012 r.

Podstawowe rzeczy, jakie należy dziś naprawić w procesie legislacyjnym, są na samym początku jego drogi. Ale jestem przekonany, że administracją da się zarządzać dobrze, że pracują w niej świetni ludzie z dużym potencjałem, często też prawdziwi patrioci oddani służbie publicznej.

– Czy widzi Pan potrzebę urealnienia mechanizmu konsultacji społecznych, w tym konsultowania ze środowiskiem sędziowskim projektów ustaw, które jego dotyczą?

– Uważam, że praktyka wysyłania aktów prawnych do środowiska sędziowskiego z terminem jednego dnia na zajęcie stanowiska była co najmniej wadliwa. Problem brał się z tego, że skoro nagle „paliło się”, bo nie było kalendarza prac, a trzeba było dotrzymać wymogów rządowych, to robiono konsultacje w jeden dzień.

– Wie Pan, jakie to robiło wrażenie? Że Ministerstwo pokazuje sędziom, gdzie ich miejsce…

– Ja takich intencji na pewno nie mam. Środowiska sędziowskie szanuję, szanuję też swoich współpracowników. Sądzę, że dotychczasowa praktyka była spowodowana bałaganem w procesie legislacyjnym, zwłaszcza wewnątrz resortu, nie zaś złymi intencjami. Niemniej, było to działanie absolutnie niepoważne i bez szacunku dla odbiorców. Przyznam, że mnie też niestety zdarzyło się wysłać do ponownych konsultacji projekt nowelizacji k.p.k. z terminem dwutygodniowym, ale zrobiłem to z bolącymi zębami.

– Czy Rządowe Centrum Legislacji prowadzące projekty po etapie założeń ustawy to dobry pomysł?

– Nie ma takiej możliwości, żeby dzisiaj całą legislację wyjąć z resortów i przekazać do RCL-u. Obserwowałem technikę pracy legislatorów i jestem pod dużym wrażeniem, bo są to osoby, które potrafią odnaleźć w systemie prawnym pewien sposób zapisywania dotychczasowych, podobnych problemów, i odtworzyć język, jakim należy napisać daną regulację. Natomiast to nie znaczy, że powinni oni być specjalistami w zakresie regulacji, którą piszą. Tu musimy korzystać z wiedzy specjalistów poszczególnych resortów.

Jeśli chodzi o Ministerstwo Sprawiedliwości, to dostrzegam konieczność zbudowania małego zespołu, który będzie specjalizował się w legislacji. Rzeczą zdumiewającą było dla mnie to, że w Departamencie Legislacyjno-Prawnym Ministerstwa, poza jednym lub dwoma przypadkami, nie było osób, które ukończyły aplikację legislacyjną. Z całym szacunkiem dla sędziów i prokuratorów, ale to nie są specjaliści od pisania ustaw.

– Pracował Pan w Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego. Czy nie uważa Pan, że dobrym pomysłem byłoby przyjęcie rozwiązania, w myśl którego zmiany w kodeksach – szczególnie liczne w postępowaniu karnym i cywilnym – wchodzą w życie „całościowo” raz do roku?

– Komisja jest organem doradczym przy Ministrze Sprawiedliwości i siłą rzeczy stanowi podstawową grupę ekspertów do pracy nad zmianami kodeksów. Szereg inicjatyw nowelizacyjnych powstaje „przy okazji” dostrzeganych problemów, jednak praca ta powinna być organizowana w sposób spójny, przede wszystkim we współpracy z komisjami kodyfikacyjnymi. W poprzedniej kadencji Sejmu zdarzało się, że Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego otrzymywała projekt na samym końcu, kiedy już nie miała realnie żadnego wpływu na jego kształt. Dzisiaj jest inaczej, zakładamy współpracę z Komisją na wczesnym etapie.

Oczywiście, lepiej przygotować jest zmianę spójną i większą, niż zmiany drobne. Niestety, np. działania implementujące wyłamują się z zakresu zwykłych prac Komisji, ponieważ mają „swoje” terminy. Osobiście nie widzę sensu wprowadzania zmian w prawie przez projekty „wpadkowe”. Szczęśliwie mamy duży projekt nowelizacji Kodeksu postępowania karnego, który jeszcze jest obudowywany dodatkowymi przepisami oraz pracujemy nad dużą nowelizacją Kodeksu karnego.

– Te nowelizacje k.p.k. i k.k. będą Pana priorytetem w tym roku?

– Zdecydowanie tak. Jeżeli chodzi o inne projekty, to mogę jeszcze wymienić ustawę o prokuraturze, wspomnianą ustawę o dostępie do pomocy prawnej, a także „resortowe” ustawy dotyczące poszczególnych zawodów prawniczych.