Prawdy i mity o sądownictwie

Tagi: , , , , ,
Prawdy i mity o sądownictwie, temida

Rys. Łukasz Jagielski

Powołując się na raport CEPEJ pt. „Europejskie Systemy Sądownicze”, wielu ekspertów uzasadnia tezę, że mamy zbyt wielu sędziów, którzy pomimo znacznych środków budżetowych przeznaczanych na wymiar sprawiedliwości pracują zbyt wolno. Raport CEPEJ nie jest tymczasem aż tak druzgocący. Co więcej, w wielu miejscach stawia polskie sądownictwo na poziomie średniej europejskiej.

Komentatorzy i autorytety prawnicze często odnoszą się do pozycji Polski w rankingach wymiarów sprawiedliwości. Czasem ich wnioski są druzgocące, czasem pocieszające, kiedy indziej znowu całkiem neutralne – jednak najczęściej są po prostu nierzetelne. Słyszymy zatem mity o sytuacji budżetowej polskiego sądownictwa (za mało pieniędzy!) i dowiadujemy się, że mamy najmniej sprawne sądy w Europie (opieszałość!). Dzieje się tak częściowo dlatego, że nie można stworzyć obiektywnego rankingu systemów sądowniczych, częściowo dlatego, że jedyne europejskie wiarygodne źródło danych zastrzega, by jego pracy absolutnie nie traktować w charakterze rankingu.

Podstawowym źródłem porównywalnych informacji międzynarodowych w dziedzinie sądownictwa jest raport Europejskiej Komisji ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (European Commission for the Efficiency of Justice, CEPEJ) zatytułowany „Europejskie systemy sądownicze”. Komisja prowadzi badania i prace porównawcze zorientowane na odbiorców końcowego produktu działania sądownictwa – sprawiedliwości. Tymczasem można zaryzykować stwierdzenie, że pojęcia „produkt” i „klient” są najrzadziej używanymi terminami w polskiej debacie o wymiarze sprawiedliwości. Podejście europejskie jest zgoła inne. Wszelkie analizy koncentrują się na „użytkownikach” wymiaru sprawiedliwości, a badanie ich satysfakcji określane jest mianem „posprzedażowej obsługi klienta”.

Raport „Europejskie systemy sądownicze” wydawany jest w dwuletnich cyklach, stąd informacje w nim zawarte są zawsze odrobinę nieaktualne. Dzieje się tak dlatego, że państwa członkowskie Rady Europy potrzebują przynajmniej pół roku od zakończenia zbierania danych statystycznych na ich opracowanie (stosowny kwestionariusz liczby ponad 200 szczegółowych pytań) oraz dostarczenie do CEPEJ. Następnie dane są przez Komisję weryfikowane i analizowane tak, aby dokładnie przedstawić tendencje rozwojowe i zmiany poszczególnych wskaźników.

Co można wyczytać z raportu CEPEJ?

Wykres wskazujący procentowe dane o liczbie załatwionych (zakończonych prawomocnie) spraw cywilnych spornych (litigous casus) i niespornych (non-litigous casus) w stosunku do rocznego wpływu w Państwach Rady Europy. Obie wartości dla Polski to ponad 95 proc

Źródło: raport CEPEJ 2010

Uczestnicy debaty o kondycji polskich sądów w ostatnim raporcie z 2010 r. najczęściej poszukują danych uzasadniających tezę znaną z przekazów medialnych – że jest najdrożej w Europie i bardzo nieefektywnie. Dane służące uwiarygodnieniu tej tezy przedstawiane są w kontekście państw o podobnej wielkości. Albo w zupełnie dowolnym kontekście – krajowe sądownictwo często bywa porównywane z wymiarem sprawiedliwości w państwach o strukturze federalnej (Niemcy), innej tradycji i systemie prawa (Anglia i Walia), czy też o nieporównywalnym PKB (Holandia).

CEPEJ tymczasem wielokrotnie w samym raporcie przestrzega przed takim właśnie, dowolnym odczytywaniem danych i wyciąganiem pochopnych wniosków. Raport „Europejskie systemy sądownicze” to narzędzie pozwalające przede wszystkim na badanie tendencji i kierunków rozwoju systemów sądowniczych na starym kontynencie. Trzeba pamiętać, że w tabelach mierzących poziom wydatków czy sprawność postępowań ramię w ramię (a raczej pozycja w pozycję) występują państwa dopiero rozwijające sądownictwo oraz te o ukształtowanej od lat wizji struktury wymiaru sprawiedliwości.

Jak zatem odczytywać raport CEPEJ? W miarę możliwości w całości, choć to postulat nieosiągalny często nawet dla osób piszących na jego podstawie opracowania naukowe. Sprawne i obiektywne korzystanie z materiału porównawczego o tak wielkiej skali jest możliwe wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia czynników wpływających na poszczególne klasyfikacje. Opis tych czynników, w zależności od badanej tematyki, można odnaleźć w podsumowaniach poszczególnych rozdziałów raportu. Przykładowo, analizując wydatki budżetowe na systemy sądownicze, autorzy wskazują na znaczący wpływ, jaki ma na ostateczny poziom tych wydatków wielkość danego kraju, sposób ich obliczania (klasyfikowania), a także kurs euro, po jakim przelicza się wydatki w narodowych walutach w momencie przyjmowania poszczególnych danych.

Słowo o strukturze

Dyskusja o strukturze organizacyjnej wymiaru sprawiedliwości trwa w Europie od wielu lat. Dwie zasadnicze koncepcje – „wiele sądów małych” oraz „mało sądów dużych” – mają swoich zagorzałych przeciwników i zwolenników. W konsekwencji wiele państw to tworzy, to likwiduje sądy. Warto przy tym zauważyć, że organizacja struktury polskiego wymiaru sprawiedliwości nie była i nie jest zbyt często tematem samodzielnych badań. Dlatego warto prześledzić wnioski wypływające z raportu CEPEJ i porównać je z obecnie trwającymi w Ministerstwie Sprawiedliwości pracami zakładającymi ograniczenie rozproszenia siatki sądów w Polsce.

CEPEJ badając strukturę sądownictwa bierze pod uwagę dwa odmienne desygnaty pojęcia sądu. Pierwszy to sąd rozumiany jako jednostka, drugi – sąd jako lokacja geograficzna. Przekładając powyższe na polskie realia, jednostką jest np. sąd rejonowy, a lokacją – wydział zamiejscowy tego sądu. W Polsce obecnie prowadzone są zmiany struktury organizacyjnej prowadzące do – przyjmując metodologię CEPEJ – zmniejszenia liczby jednostek przy jednoczesnym zachowaniu liczby lokacji.

Jak to zagadnienie rozwiązywane jest w Europie? Od 2004 r. spośród wszystkich państw Rady Europy 17 zmniejszyło liczbę sądów pierwszej instancji, a 12 jednocześnie zwiększyło liczbę lokacji. Wyciągając jakiekolwiek wnioski z danych raportu CEPEJ obrazujących zmiany w strukturze sądownictwa danego kraju należy więc mieć na uwadze efektywny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, nie zaś liczbę sądów jako organizacyjnie samodzielnych jednostek.

Pojęcie efektywności dostępu do sądu jest interpretowane tożsamo w państwach o podobnej gęstości zaludnienia. 24 europejskie państwa posiadają od 1 do 2 sądów na 100 tys. mieszkańców. CEPEJ badając strukturę organizacyjną zauważył i zarekomendował takie jej ukształtowanie, aby obywatele mieli swobodny dostęp do sądów rozumianych jako miejsca, w których klient może załatwić swoją sprawę. Biorąc pod uwagę, że obecnie planowane zmiany w organizacji wymiaru sprawiedliwości w Polsce przewidują pozostawienie wydziałów zamiejscowych w miejsce znoszonych jednostek, wskaźnik dostępności sądów dla obywateli nie ulegnie zmianie. Warto o tym pamiętać w krajowej dyskusji o reorganizacji sądów.

Liczebność kadry sędziowskiej

Mapa obrazująca liczbę sędziów zawodowych na 100 tys. mieszkańców w państwach Rady Europy. Szczególnie ciekawe jest porównanie danych Polski i państw ościennych

Źródło: raport CEPEJ 2010

Według danych za 2008 r., w Polsce orzeka 9 890 sędziów. Liczba ta jest przedstawiana zwykle w zestawieniu z niską efektywnością wymiaru sprawiedliwości. Teza, którą zwykle udowadnia się danymi z raportu, brzmi: „W Polsce jest zbyt wielu sędziów, którzy dodatkowo nie zapewniają sprawnego działania wymiaru sprawiedliwości”. Bardzo rzadko rozważany jest zakres obowiązków sędziowskich oraz liczba kadry wspomagającej.

Odpowiadając na kluczowe pytanie o ocenę liczby sędziów w Polsce, przede wszystkim należy odnieść się do liczby sędziów mierzonej na 100 tys. mieszkańców. Pod tym względem Polska z wartością 25,9 sędziego reprezentuje średnią wartość w Europie Środkowej (przykładowo w Słowacji jest to 29,2, w Czechach – 25,7). Rzecz jasna, są kraje o ukształtowanej strukturze sądownictwa, w których orzeka mniej sędziów, ale jest to zwykle związane z inaczej ukształtowaną kognicją tamtejszych sądów.

Istotnym czynnikiem analizowanym w raporcie jest również zmiana liczby sędziów. Wyraźnie widoczna jest tu tendencja stałego wzrostu liczby sędziów zawodowych w skali Europy (średnio plus 3 proc. rocznie). W Polsce wartość ta (pomimo wykazanego w 2008 r. spadku) kształtuje się na stałym poziomie.

Jakie wnioski należy wysnuć z powyższych danych? Europejska Komisja ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości podsumowując w raporcie zagadnienie liczebności kadry sędziowskiej wskazuje jedynie tendencję. Sprawiedliwa ocena efektywności pracy sędziów musi bowiem obejmować analizę nie tylko samej liczby orzekających w danym kraju (w tym sędziów niezawodowych – instytucja ta funkcjonuje w kilku państwach europejskich), ale też liczbę kadry wspomagającej, a także sprawność prowadzenia postępowań.

Ilość zmiennych uniemożliwia więc prostą odpowiedź na pytanie, czy w Polsce jest zbyt wielu sędziów. Z pewną dozą ostrożności można przyjąć, że liczba ta jest wystarczająca, dodatkowo wciąż występują znaczne rezerwy efektywnego wykorzystania zasobu kadrowego. I nie chodzi tu o pracę cięższą niż obecnie, raczej o umiejętne przydzielanie zadań kadrze wspomagającej, sprawną organizację pracy sądu rozumianego jako organizacja nastawiona na końcowy efekt, a także dalsze racjonalizowanie struktury sądów. Słowem pracować wypada nie ciężej, a mądrzej.

Poziom wydatków budżetowych

Wiele krajowych analiz wykazuje nadmierną ilość środków budżetowych przeznaczanych na polskie sądownictwo (w 2008 r. było to 1,2 mld euro). To bardzo ważne zagadnienie – wysokość i poszczególne wartości budżetu przeznaczonego na wymiar sprawiedliwości odpowiada na fundamentalne pytanie o priorytety budżetowe państwa.

CEPEJ gromadząc dane o budżetach wymiarów sprawiedliwości chce dowiedzieć się, jak ważny jest dla rządzących wymiar sprawiedliwości. W formularzu pyta więc o wartości bezwzględne przeznaczanych środków oraz o wartości całego budżetu danego państwa. W świetle tych informacji polski wymiar sprawiedliwości klasyfikowany jest na średnim poziomie europejskim w relacji budżetu sądownictwa do PKB.

Dane te są jednak wyłącznie informacyjne. Decydują o tym różne procedury obliczania wysokości środków (i przeliczania tych sum na euro), ale też odmienne pojmowanie poszczególnych kategorii budżetowych. Dla przykładu, w niektórych państwach do wydatków na wymiar sprawiedliwości dolicza się budżety policji i innych służb porządkowych. Z tego względu interpretacja danych budżetowych powinna w głównej mierze dotyczyć tendencji analizowanych w poszczególnych krajach na przestrzeni lat. Pod tym względem obserwujemy stały wzrost nakładów na sądownictwo w Polsce (o 61 proc. w latach 2004-2008).

Struktura rozdzielania budżetu polskiego sądownictwa wyraźnie wskazuje na ciągły etap kształtowania się systemu wymiaru sprawiedliwości. Blisko 50 proc. środków lokowanych jest w inwestycje i szkolenie. Te dane są szczególnie istotne, w konsekwencji bowiem pojawiają się alarmujące wnioski o braku przełożenia procentowo dużych inwestycji na poprawę jakości funkcjonowania polskiego wymiaru sprawiedliwości.

W kontekście powyższego należy zmodyfikować funkcjonujący mit o zbyt dużej ilości środków budżetowych przeznaczanych na sądownictwo. Zasadne jest tu raczej pytanie o sposób wykorzystania tych środków.

Postępowania sprawne czy niesprawne?

Wykres obrazujący wpływ (incoming cases) i załatwienie (clearance rate) spraw karnych w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców w państwach Rady Europy. Wskaźnik dla Polski to 100 proc. w stosunku do rocznego wpływu

Źródło: raport CEPEJ 2010

Kolejne, często powtarzane opinie, składają się na stwierdzenie, że postępowania w Polsce toczą się najwolniej w Europie. Rzetelna lektura raportu CEPEJ, także w tym przypadku,
pozawala ustalić rzeczywisty stan rzeczy.

Zagadnienie sprawności postępowań jest zdecydowanie najważniejsze w całym badaniu. Opisuje bowiem efekt finalny działania wymiaru sprawiedliwości. Autorzy raportu, obliczając sprawność postępowań sądowych, przyjmują kryterium załatwienia spraw do ich wpływu w danym roku statystycznym. W konsekwencji za niedopuszczalne pod względem badania sprawności uznaje się podawanie liczby spraw załatwionych w relacji do wpływu powiększonego o pozostałość z poprzedniego roku. Tymczasem taki błąd jest często popełniany w polskich analizach.

Zabiegu takiego dokonano m.in. w publikacji „Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej” pod redakcją prof. Andrzeja Siemaszki. Modyfikując dane CEPEJ dotyczące Polski przyjęto w niej kryterium wpływu powiększonego o pozostałość, a następnie wyciągnięto wniosek o dalece niewystarczającej sprawności postępowań (określając ją w Polsce na poziomie 75 proc. załatwionych spraw rocznie w relacji do wpływu). Wniosek ten jest prawdziwy wyłącznie w zakresie konieczności zlikwidowania strukturalnych zaległości w polskich sądach.

CEPEJ analizując dane statystyczne dotyczące Polski określił sprawność postępowań sądowych jako umiarkowanie optymistyczną (polskie sądy w 2008 r. załatwiły ponad 95 proc. wpływających spraw cywilnych oraz blisko 100 proc. karnych). Obecny poziom załatwiania spraw kształtuje się na poziomie średniej europejskiej, choć wykazuje niebezpieczną tendencje spadkową.

Kierunki zmian

Europejska Komisja ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości zwraca uwagę na potrzebę prowadzenia spójnych działań reformatorskich w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Pod tym względem mamy wiele do nadrobienia. W Polsce brakuje jednolitej, długofalowej strategii działań opartej na rzetelnej informacji. Debata o wymiarze sprawiedliwości pełna jest przekłamań i błędnych interpretacji dostępnych danych.

Z danych raportu „Europejskie systemy sądownicze” wyraźnie wynika, że w polskim sądownictwie wciąż występują znaczne rezerwy zasobów (tak ludzkich, jak i finansowych). Ważne zatem, aby plany reform były zsynchronizowane i opierały się na kompleksowych analizach. Postulat rzetelnego odczytywania danych zawartych w raporcie CEPEJ jest tym ważniejszy, im częściej raport staje się podstawą planowania strategicznego. Przypomnieć należy, iż nagminną jest sytuacja, w której finansowanie sądownictwa jest uzależniane od wyników badań prawnoporównawczych. Minister Finansów przyglądając się propozycji budżetu dla wymiaru sprawiedliwości często korzysta z materiałów CEPEJ. Właściwe odczytywanie raportu przez uczestników debaty publicznej, a tym samym rzetelność dyskusji o mankamentach polskiego sądownictwa, jest zatem szczególnie ważna w obliczu kryzysu finansowego, gdy konsekwencje przyjęcia błędnych interpretacji mogą okazać się bardzo dotkliwe.

Faktem jest, że polski wymiar sprawiedliwości zmaga się z wieloma trudnościami. Skomplikowana struktura sądów utrudnia sprawne administrowanie, postępowania toczą się zbyt wolno, zaś stosunkowo duże środki budżetowe nie zawsze są efektywnie wykorzystywane. Z drugiej jednak strony, konieczność przeprowadzenia rzetelnej analizy zmusza do przyjęcia nieco innych twierdzeń. Przy obecnej, rozbudowanej kognicji sądów, sprawność postępowania w Polsce kształtuje się na średnim europejskim poziomie. Struktura podziału środków budżetowych dla polskiego wymiaru sprawiedliwości świadczy o ciągłym rozwoju infrastruktury sądów, zaś prowadzone modyfikacje siatki sądów mają szansę polepszyć sytuację etatową w przeciążonych jednostkach.