Racjonalizacja, nie oszczędności

Tagi: , ,

Pomysł przekształcenia 116 sądów rejonowych w wydziały zamiejscowe większych sądów to jeden z najbardziej krytykowanych elementów reformy struktury organizacyjnej sądownictwa. Czy krytyka ta jest zasadna?

Od czasu upublicznienia pod koniec grudnia 2011 r. pierwszych informacji na temat planowanej reorganizacji struktury sądownictwa powszechnego, nie ustają protesty przeciwko przygotowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości reformie. Najpierw przeciwko zmianom wypowiedziała się parlamentarna opozycja, do niej szybko dołączyły lokalne samorządy i sami sędziowie.

Najczęściej podnoszone argumenty w tych wystąpieniach to przede wszystkim naruszanie konstytucyjnej zasady nieprzenoszalności sędziów, ograniczanie dostępu obywateli do sądu, nieracjonalne kryteria wyboru sądów przeznaczonych do zniesienia oraz spadek prestiżu miast, w których sądy rejonowe przekształcone zostaną w wydziały zamiejscowe sądów większych. Wydaje się, że część z tych argumentów wynika z niezrozumienia celów reformy, część – z obawy o naruszenie obecnego status quo. Z kolei zarzut łamania konstytucyjnej zasady nieprzenoszalności stał się przedmiotem skargi Krajowej Rady Sądownictwa do Trybunału Konstytucyjnego. Rada poddała w wątpliwość kompetencje Ministra Sprawiedliwości w zakresie tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedziby i obszaru właściwości w drodze rozporządzenia. To właśnie dzięki tej kompetencji możliwe będzie przyłączenie najmniejszych sądów rejonowych do jednostek większych, a tym samym orzekanie sędziów np. w dwóch lokalizacjach tego samego sądu.

12 sędziów włącznie

Podstawowa wątpliwość podnoszona przez oponentów dotyczy kryterium wyboru sądów przeznaczonych do reorganizacji. Pada pytanie, dlaczego przekształcone mają zostać akurat sądy rejonowe o limicie etatów do 12 sędziów włącznie?

Wbrew pozorom liczba 12 etatów nie jest wynikiem arbitralnej decyzji urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości. Wyznaczając sądy, które staną się wydziałami zamiejscowymi, wzięto pod uwagę szereg kryteriów. Najważniejsze z nich to współczynnik obciążenia pracą w poszczególnych sądach oraz współczynnik liczby osób zamieszkujących w danym rejonie przypadających na jedną sprawę prowadzoną w sądzie. Wszystkie te wartości ostatecznie sprowadzają się do zagadnienia wielkości reorganizowanych sądów.

W wydziały zamiejscowe przekształcone zostaną jednostki zatrudniające do 12 sędziów, przy czym w łączonych sądach musi być zatrudnionych w sumie minimum 15 sędziów. Z analiz Ministerstwa wynika bowiem, że najbardziej wydajne i efektywne są sądy, w których zatrudnionych jest 5-6 sędziów w wydziale. Etatyzacja na tym poziomie umożliwia odpowiednią elastyczność w zarządzaniu kadrą sędziowską – w mniejszych jednostkach czasowa nieobecność jednego lub dwóch sędziów w wydziale powoduje problemy z opanowaniem wpływu i skutkuje szybkim narastaniem zaległości. Jednocześnie, z uwagi na niewielką obsadę orzeczniczą wydziałów małych sądów rejonowych, możliwość „przesuwania” sędziów między wydziałami jest niewielka.

Optymalny poziom etatyzacji sędziów należy odnosić nie tylko do wydziałów, ale również do pionów orzeczniczych (w analizach ministerialnych wzięto pod uwagę wydziały: cywilny, karny, rodzinny i nieletnich oraz wieczystoksięgowy). W myśl wytycznych Ministerstwa, w pionach orzeczniczych łączonych sądów – wydziałach zamiejscowych oraz sądach macierzystych – należy osiągnąć obsadę etatową również nie mniejszą niż pięciu sędziów. Biorąc zatem pod uwagę, że łączna liczba etatów sędziowskich według średniej krajowej przypadająca na wydział cywilny, karny, rodzinny i nieletnich oraz wieczystoksięgowy wynosi 15,3 etatu, kryterium etatyzacji sądu rejonowego na poziomie minimum 15 sędziów wydaje się najbardziej racjonalne.

Kwestia elastyczności

Wbrew powszechnej opinii, celem autorów reformy nie jest szukanie oszczędności. Dodatni efekt finansowy, który zostanie osiągnięty już w pierwszym roku po przekształceniu najmniejszych sądów (jednorazowy koszt tych zmian to ok. 1,8 mln zł, tymczasem coroczne oszczędności w postaci ograniczenia wydatków na administrację czy ograniczenia dodatków funkcyjnych dla prezesów sądów wyniosą ok. 2 mln zł) jest jedną z korzyści, nie zaś głównym celem planowanych przekształceń organizacyjnch.

W uzasadnieniu projektu rozporządzenia MS wprowadzającego zmiany w strukturze organizacyjnej sądownictwa intencje zostały określone następująco: „maksymalne ograniczenie (…) dysproporcji między wielkością i zakresem kompetencji jednostek tego samego szczebla oraz zapewnienie wszystkim sądom porównywalnych warunków funkcjonowania”. Ważniejsze zatem niż samo zmniejszenie liczby pojedynczych sądów jest to, aby sędziowie orzekali tam, gdzie jest rzeczywista potrzeba.

– Zapewnienie elastycznej struktury funkcjonowania sądownictwa ma przynieść dwa pożądane skutki. W perspektywie krótkookresowej możliwe będzie wzajemne wspomaganie pracy pomiędzy wydziałami poszerzonych sądów. Przyłączenie małych jednostek do tych średniej wielkości spowoduje, że w razie urlopu kilku sędziów wyeliminujemy ryzyko powstawania zaległości. Drugi skutek, długookresowy, to racjonalizacja obciążenia pracą sędziów poprzez odejście od niewykorzystanych „nadwyżek” etatów. Przykładowo, jeżeli w małej jednostce w wydziale rodzinnym praca może być wykonana w ramach 2,5 etatu, obecnie trzeba zatrudnić tam 3 sędziów. Po reformie owe pół niezagospodarowanego etatu będzie można wykorzystać w innej lokalizacji – tłumaczy Grzegorz Wałejko, wiceminister odpowiedzialny za prace nad reformą.

Możliwość „przesuwania” etatów nie będzie rzecz jasna oznaczać ich likwidacji. Elastyczność systemu zostanie osiągnięta poprzez możliwość przemieszczania sędziów między lokalizacjami tego samego sądu, w zależności od bieżącego zapotrzebowania. – Sędziowie nadal będą orzekać w swoich wydziałach, jedynie okazjonalnie, w razie potrzeby, czyli średnio 2-3 razy w miesiącu, będą orzekać w „nowej” lokalizacji powstałej z połączenia sądów – podkreśla minister Wałejko.

Zamiejscowy nie znaczy gorszy

Możliwość wspomagania pracy sądów ma się odbywać na zasadzie wzajemnej współpracy sądu macierzystego oraz wydziału zamiejscowego. Wydaje się, że to kluczowe zagadnienie dla zrozumienia sensu reformy.

W pierwszych krytycznych reakcjach na proponowane zmiany podkreślano, że reforma spowoduje „likwidację” sądów rejonowych, które nie mają żadnego problemu ze sprawnością postępowań oraz z opanowaniem wpływu spraw. „Likwidacja tych jednostek nie znajduje żadnego uzasadnienia (…), gdyż nie wymagają one żadnych działań reorganizacyjnych. Projektowana reforma spowoduje jedynie zniszczenie utrwalonej historycznie i społecznie struktury sądownictwa” – czytamy w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Okręgowego w Ostrołęce z lutego br. Podobne stanowisko wyraziło Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Okręgowego we Włocławku w uchwale ze stycznia br. „Nie znamy powodów, dla których podjęto decyzję o likwidacji akurat tych jednostek, które z reguły dobrze wywiązują się z nałożonych obowiązków orzeczniczych i są dobrze zarządzane” – zapisano w uchwale.

Tymczasem reforma nie oznacza „likwidacji” sądów, pomyślana została po to, by pracę sądów zracjonalizować. Mimo, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości mówi o „znoszeniu” sądów, w rzeczywistości zmiana polega na ich przekształceniu. Sędziowie orzekający w sądach rejonowych, które staną się wydziałami zamiejscowymi większych sądów, z jednej strony będą mogli otrzymać wsparcie kadrowe z sądu macierzystego, z drugiej – jeśli takiego wsparcia potrzebować nie będą – sami będą mogli go udzielać.

Nietrafionym jest też często podnoszony przez oponentów planowanych zmian argument, że nowa struktura sądów rejonowych ograniczy dostęp obywateli do sądu. Siedziby przekształcanych sądów rejonowych nie zostaną zamknięte, będą w nich funkcjonowały wszystkie dotychczasowe wydziały. W efekcie strony procesu będą miały bieżący dostęp do akt. Nie zmienią się też zasady i dotychczasowa sprawność obsługi interesantów. Pracownicy administracyjni przekształcanych sądów staną się pracownikami większych sądów rejonowych. Nie będzie zatem przeszkód, aby w przekształconych w wydziały zamiejscowe lokalizacjach nadal działały biura podawcze czy kasy.

Z punktu widzenia obywatela, dostęp do sądu nie zmieni się. Czas rozpatrywania spraw, ze względu na bardziej racjonalne wykorzystanie pracy sędziów łączonych jednostek, ma natomiast ulec skróceniu. Przeciwnicy reformy zwracają uwagę na potencjalnie negatywne konsekwencje likwidacji funkcji prezesów dotychczasowych sądów rejonowych. Faktem jest, że w razie chęci osobistego złożenia skargi czy uwagi odnośnie pracy sądu interesant będzie musiał udać się do siedziby sądu macierzystego. – To jednak sytuacje marginalne. Większość interesantów nigdy nie będzie zainteresowana osobistym kontaktem z prezesem sądu. Nie można przedkładać tej niedogodności nad ogólną jakość i szybkość funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości – mówi minister Grzegorz Wałejko.

Reforma pod lupą TK

Najpoważniejszym argumentem podnoszonym przez przeciwników reformy jest zarzut łamania konstytucyjnej zasady nieprzenoszalności sędziów bez ich zgody, będącej podstawową gwarancją niezależności i niezawisłości zawodu sędziego.

Kluczowy w tym kontekście jest art. 180 ust. 2 i 5 Konstytucji RP, w myśl którego przeniesienie sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 75 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe może nastąpić tylko za jego zgodą.

Twórcy reformy w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zwracają jednak uwagę na wyjątki od tej reguły. Umożliwiają one przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe bez jego zgody w przypadku zniesienia stanowiska sędziego wywołanego zmianą w organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo przeniesienia siedziby sądu (art. 75 § 2 pkt 1 u.s.p.).

Zgodnie z treścią art. 20 u.s.p., Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia tworzy i znosi sądy, jak również ustala ich siedziby i obszary właściwości. W styczniu br. Krajowa Rada Sądownictwa zaskarżyła ten przepis do TK jako niezgodny z zasadą nieprzenoszalności sędziów. – Polskie prawo gwarantuje zasadę nieprzenoszalności sędziów w ramach istniejącej struktury sądownictwa. Nie zawiera jednak generalnego zakazu reorganizacji struktury sądownictwa, dlatego proponowane rozwiązania są w pełni legalne. Co więcej, „przenoszenie sędziów” będzie odbywać się w sposób racjonalny, będzie również dotyczyć z reguły sąsiednich sądów tego samego okręgu, nie zaś sądów różnych apelacji czy okręgów – argumentuje minister Grzegorz Wałejko.

Struktura do poprawy

Bez względu na treść spodziewanego wyroku TK, wprowadzenie zasadniczych zmian w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego wydaje się koniecznością. Polska jest drugim państwem w Europie ponoszącym największe nakłady finansowe na sądownictwo (w przeliczeniu na liczbę mieszkańców), z czym nie koresponduje wysoka liczba spraw zaległych w sądach oraz nie dość dostateczna sprawność rozpatrywania spraw bieżących.

Dlaczego tak się dzieje? Autorzy reformy podają przykład jednego z sądów rejonowych w stolicy, do którego rocznie wpływa tyle spraw cywilnych kategorii C, co do 38 najmniejszych sądów rejonowych w Polsce. W opisywanym stołecznym sądzie pracuje dziś 25 sędziów, natomiast w 38 najmniejszych sądach niemal trzykrotnie więcej, bo 73 sędziów. Celem zmian jest m.in. wyrównanie podobnych dysproporcji, a więc stworzenie odpowiednich warunków organizacyjnych, by sędziowie w całej Polsce byli równomiernie i racjonalnie obłożeni pracą orzeczniczą.

Proponowana reforma może wydawać się kontrowersyjna, zwłaszcza ze względu na zasięg zmian (ma ona dotyczyć blisko 1/3 wszystkich sądów). Wydaje się jednak nieunikniona. Planowane zmiany mają wejść w życie z dniem 1 lipca br.