Strategicznie o wymiarze sprawiedliwości

Tagi: , ,
Sprawny proces

Rys. Łukasz Jagielski

Sądownictwo potrzebuje spójnej i realnej wizji działań służących usprawnieniu jego funkcjonowania. Wizji, której realizacja w najbliższych latach będzie możliwa niezależnie od zmieniających się politycznych uwarunkowań. Ministerstwo Sprawiedliwości podjęło prace w celu wypracowania takiej średniookresowej strategii.

W marcu br. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podsumowało obowiązujące w Polsce wielosektorowe strategie rozwoju. Łącznie przedstawiono dokumenty o różnym charakterze, sama ich lista liczyła kilkanaście stron. Jakie jest miejsce wymiaru sprawiedliwości w tych dokumentach? Najczęściej dla sądownictwa wyznaczane są zadania o charakterze wspomagającym i usługowym. Przykładowo, dużo miejsca poświęca się kwestii usprawnienia postępowań sądowych w celu ułatwienia prowadzenia obrotu gospodarczego.

Wspomniana lista zawiera oczywiście dużo więcej, mniej lub bardziej szczegółowych, rekomendacji dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Niestety, większość z nich ogranicza się do wskazania pojedynczych celów niezbędnych przy realizacji innych priorytetów. Pomimo że takie podejście nie jest optymalne przy wdrażaniu kompleksowych zmian, to warto krótko przytoczyć pojawiające się rozwiązania. Ograniczmy się przy tym do tych strategii, które kwestie prawodawstwa i sądownictwa obejmują w sposób jak najszerszy.

„Polska 2030”

Najsłynniejszym dokumentem strategicznym ostatnich lat jest „Polska 2030” – dokument przygotowany przez zespół doradców premiera i wytyczający cele w wielu dziedzinach aktywności państwa. Dla wymiaru sprawiedliwości przewidziano w nim trzy grupy rekomendacji. W największym skrócie, dotyczą one wprowadzenia nowego modelu zarządzania sądami, zastosowania ekonomicznej analizy efektywności wymiaru sprawiedliwości, w konsekwencji zaś przyspieszenia postępowań. W oparciu o te rekomendacje przygotowano kluczowe projekty, obejmujące ogólnie sformułowane cele. Dotyczą one przeprowadzenia analizy wyzwań, oceny stanu obecnego, zbudowania narzędzi niezbędnych do wdrożenia reform oraz opracowania systemu monitorowania stanu realizacji wskazanych celów.

„Polska 2030” wyraża, choć nie bezpośrednio, jedną bardzo ważną rekomendację. Zgodnie z nią, wymiar sprawiedliwości nie jest siecią osobno funkcjonujących podmiotów – zmiana jednej z funkcjonalności systemu pociąga za sobą konieczność dalszych reform (najczęściej zsynchronizowanych). Niestety, raport, choć w pewnym zakresie odnosi się do tej zasady, to nie realizuje jej w pełni. Nie wskazuje bowiem jak zsynchronizować poszczególne działania podejmowane w ramach kluczowych projektów.

„Sprawne państwo” i „ Strategia Rozwoju Kraju”

Kolejnym wymagającym przytoczenia dokumentem strategicznym jest „Sprawne państwo 2011-2020”. Projekt ten w stopniu znacznie bardziej szczegółowym diagnozuje obecną sytuację polskiego wymiaru sprawiedliwości i przez ten pryzmat definiuje główne cele stojące przed sądownictwem. Podkreśla się w nim m.in. niewłaściwą alokację zasobów kadrowych, niedostateczną bazę lokalową, a także wzrost liczby spraw i stałe rozbudowywanie kognicji sądów. W konsekwencji strategia wskazuje, że polski wymiar sprawiedliwości plasuje się poniżej średniej europejskiej w obszarze efektywności wykorzystania zasobów. Przez efektywność należy tu rozumieć nie tylko sprawność postępowań, ale również dostępność dla obywatela czy odpowiednie ceny usług na rynku prawniczym.

W obszarze rekomendacji strategia „Sprawne państwo”, oprócz haseł na dużym poziomie ogólności (tutaj ze wszech miar słuszny postulat wysokiej jakości kodyfikacji), wskazuje na znaczenie wprowadzania rozwiązań unowocześniających polski wymiar sprawiedliwości. Bezpośrednio wskazany został postulat elektronizacji postępowań sądowych oraz połączenia Krajowego Rejestru Karnego z podobnymi systemami europejskimi. Inna istotna grupa rekomendacji odwołuje się do zagadnień probacji i pomocy pokrzywdzonym. W omawianym dokumencie wskazane zostały też cele operacyjne: dobre prawo oraz skuteczny wymiar sprawiedliwości i prokuratura.

Strategia „Sprawne państwo” w załącznikach wymienia szereg wskaźników stworzonych w ścisłej współpracy z resortami odpowiedzialnymi. Problematyczne jest jednak powiązanie koniecznych do wprowadzenia reform ze wskaźnikami dotyczącymi bieżącej sytuacji sądownictwa. Przykładowo, realizacja celu „zwiększenie efektywności alokacji i wykorzystywania kadry urzędniczej” spowoduje zmianę warunków, dla jakich stworzono odpowiadający mu wskaźnik. Jeśli zatem kadra będzie efektywniej lokowana i wykorzystywana, to, zgodnie z regułami zarządzania, jej liczba powinna być stała w stosunku do obsługiwanych podmiotów (lub powinna się zmniejszać). Tymczasem odpowiedni wskaźnik zakłada… wzrost liczby urzędników.

Warto również przywołać zapisy dokumentu „Strategia Rozwoju Kraju 2020”. Gospodarzem tego projektu jest Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. W zakresie wymiaru sprawiedliwości, wspomniany dokument wprowadza kluczowe kryterium skuteczności, na którą składać się winny: efektywny model usług publicznych, usprawnienie wymiaru sprawiedliwości, a także wprowadzenie pełnej informatyzacji sądownictwa oraz dostępu do informacji prawnej. Pomijając kwestię rozpatrywania słuszności założenia, że sprawność jest podkategorią skuteczności, zauważyć należy, że duży poziom ogólności tego dokumentu w zasadzie nie pozwala na krytyczne odniesienie się do jego zapisów.

Wyzwania

Rys. Łukasz Jagielski

Strategie, strategie, strategie

Lektura wspomnianych dokumentów, w szczególności zapisów poświęconych wymiarowi sprawiedliwości, pozwala wyciągnąć znane od dawna wnioski. Sądownictwo ma być lepiej zorganizowane, szybsze i tańsze. Nie da się niestety uniknąć wrażenia, że charakter tych zapisów jest wybitnie roszczeniowy. Czy w ogóle możliwe byłoby zawarcie szczegółowych rekomendacji dotyczących specjalistycznego obszaru wymiaru sprawiedliwości w ramach bardzo ogólnie formułowanych założeń? Odpowiedź brzmi: najprawdopodobniej nie. Konieczne wydaje się zatem podjęcie prac w kierunku wypracowania jednolitego spójnego dokumentu o charakterze strategicznym, koncentrującego się wyłącznie na problematyce wymiaru sprawiedliwości.

Polskie sądownictwo od ponad 20 lat jest przedmiotem nieustających reform (czy, jak kto woli, zmian). Pobieżna nawet obserwacja kierunków tych działań wskazuje, że są one niekonsekwentne, a czasem nawet przeciwstawne. Prowadzi to do wniosku, że konkretne zmiany w sądownictwie nie są wdrażane w oparciu o spójny długoletni plan rozwoju. Po części jest to zapewne rezultatem częstej rotacji władzy politycznej w Polsce. Może gdyby, wzorem Austrii, prowadzono jedną spójną reformę sądownictwa, bez zmian jej kierunków, to dziś Ministerstwo Sprawiedliwości zajmowałoby się jedynie bieżącą kosmetyką efektywnego systemu?

Brak konsekwencji, a nawet podejmowanie wykluczających się inicjatyw, zaobserwować można szczególnie wyraźnie przy analizie projektów realizowanych w sądownictwie z udziałem środków unijnych. Kolejne wnioski o zmianę zakresu prowadzonych działań wskazują, że koncepcje celów, na które wydatkowane są znaczne środki, są niezbyt stabilne, choć przecież powinno być inaczej.

Wiele niezależnych od siebie działań podejmowanych w wymiarze sprawiedliwości nie przyniesie rezultatów choćby porównywalnych z działaniami zgranymi zakresowo i poprawnie skoordynowanymi. Dlatego też niezwykle istotne jest stworzenie i realizowanie jednolitej koncepcji zmian dotyczących polskiego sądownictwa. Temu właśnie powinien służyć odpowiedni dokument strategiczny. Rzecz jasna, Ministerstwo Sprawiedliwości regularnie tworzy plany swojej działalności, są one jednak aktualizowane rocznie i służą raczej procesowi realizacji zadań przez poszczególne departamenty resortu. Brak strategii nie zawsze oznacza brak wizji rozwoju – taki zarzut byłby wielce krzywdzący dla osób zaangażowanych w poszczególne zadania i projektowanie pracy w resorcie sprawiedliwości. Jednakże brak spisanej i zaakceptowanej strategii powoduje, że aktualnie realizowane wizje odchodzą wraz z osobami, które je stworzyły.

Interesariusze – słowo klucz

Obecna sytuacja wymiaru sprawiedliwości wymaga podjęcia środków zdecydowanych – selekcja zadań w zależności od stopnia ryzyka politycznego nie wchodzi już w grę. Podczas jednej z konferencji poświęconych polskiemu sądownictwu jej uczestnicy z nieukrywanym sarkazmem stwierdzili, że w polskim systemie prawnym nie ma przepisu zabraniającego Ministrowi Sprawiedliwości stworzenia długoletniego planu rozwoju. Sytuacja, w której strategię dla wymiaru sprawiedliwości, przynajmniej w obszarze deklaratywnym, ustalają dokumenty, których gospodarzami są inne resorty, nie może prowadzić do niczego dobrego.

Podejmując wyzwanie stworzenia dokumentu strategicznego i rozpoczęcia realizacji zdań reformatorskich w sposób systemowy, należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie o to, jak zbudować strategię wspólną dla wszystkich podmiotów odpowiedzialnych za wymiar sprawiedliwości – teraz i w przyszłości? Warto w tym kontekście odwołać się do teorii zarządzania projektami, która wyraźnie wskazuje na kluczową rolę interesariuszy w każdym przedsięwzięciu biznesowym. Kim są interesariusze strategii wymiaru sprawiedliwości? To z pewnością wszystkie osoby zatrudnione w sądownictwie, ale także ci, którzy do sądów przychodzą po sprawiedliwość, a także pozostałe osoby realizujące funkcje związane z sądownictwem, prokuraturą, notariatem, udzielający pomocy prawnej czy zatrudnieni w ramach systemu więziennictwa. Słowem to wszystkie osoby, dla których wymiar sprawiedliwości pracuje oraz ci wszyscy, którzy pracują na to, by sprawnie funkcjonował.

Interesariusze wymiaru sprawiedliwości są potężną siłą, która może założenia strategiczne realizować, ale i doprowadzić je do spektakularnej klęski. Dlatego też najistotniejszą kwestią przy tworzeniu założeń strategicznych jest włączenie w ten proces wszystkich zainteresowanych. Istnieje przy tym tylko jeden sposób stworzenia takiej akceptowalnej dla wszystkich strategii. Jest nim kompromis i nieustający dialog ze środowiskiem wymiaru sprawiedliwości. Moment pierwszego wzburzenia faktem, że jacyś interesariusze nie zgadzają się z wizją podejmowanych działań, jest zazwyczaj początkiem końca każdego projektu.

Strategia

Rys. Łukasz Jagielski

Strategicznie czyli w porozumieniu

Cele określone na pewnym poziomie ogólności, co do zasady, są akceptowalne dla wszystkich osób zaangażowanych w funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Logicznym zatem wydaje się rozpoczęcie pracy nad stworzeniem strategii od dokonania rzetelnej diagnozy obecnej sytuacji sądownictwa. Przykładowo, wielokrotnie powtarzane obiegowe opinie o polskim wymiarze sprawiedliwości często nie znajdują oparcia w faktach. Twierdzi się chociażby, że polskie postępowania sądowe są jednymi z najmniej sprawnych w Europie. Rzetelna diagnoza pozwoliłaby zweryfikować prawdziwość tych twierdzeń. Wystarczy odczytać odpowiednie dane statystyczne z uwzględnieniem zakresu kognicji sądów oraz skali i charakterystyki wpływu spraw. Pozwoli to dojść do wniosku, że obecnie wydajność polskiego systemu sprawiedliwości plasuje się na poziomie średniej europejskiej, choć jednocześnie mamy do czynienia ze znacznymi zaległościami z lat ubiegłych.

Kolejnym krokiem, dużo trudniejszym, będzie wypracowanie konkretnych celów działań akceptowalnych dla wszystkich uczestników projektu zmian, tj. w tym przypadku również opozycyjnych partii politycznych. Model taki na pierwszy rzut oka wydaje się dość nieprawdopodobny. W polskiej kulturze politycznej realne konsultowanie projektów rządowych z opozycją nigdy nie miało miejsca. Kolejne ekipy zwykle podejmowały decyzje jeśli nawet idące w tym samym kierunku, to jednak z przeciwnym wektorem. Tymczasem pozytywnym przykładem w tym względzie mogliby być bałtyccy sąsiedzi Polski. W Szwecji żaden projekt rządowy nie jest wdrażany bez zgody opozycji. Podobnie powinno przebiegać wypracowywanie strategii w przypadku polskiego wymiaru sprawiedliwości. Takie też są plany resortu sprawiedliwości.

Obok wskazania ogólnych wyzwań dla wymiaru sprawiedliwości, należy również ustalić zakres i wzajemne oddziaływanie proponowanych zmian. Departament Strategii i Deregulacji Ministerstwa Sprawiedliwości, w prezentacji dotyczącej strategicznych celów MS przygotowanej dla kierownictwa resortu, wskazał na trzy kluczowe obszary w sądownictwie wymagające pilnych działań: finansowanie, komunikację i zarządzanie. We wszystkich tych zakresach rozpoczęte zostały prace diagnostyczne i konsultacje z zakresu możliwych do wdrożenia projektów. Trwają m.in. prace nad upowszechnieniem wypracowanych dobrych praktyk w zarządzaniu sądami. Aktualne pozostaje jednak pytanie o skuteczność tych działań. Niestety, obserwacja dotycząca braku koordynacji pozostaje wciąż aktualna.

Średniookresowo dla sądownictwa

Opracowanie dokumentu programowego dla wymiaru sprawiedliwości znacznie usprawniłoby działania aktualnie podejmowane w sądownictwie. Jest to szczególnie istotne w kontekście wielu realizowanych dziś projektów. Docelowy model to nie udane, pojedyncze inicjatywy, których przecież nie brakuje, ale całościowy efekt w postaci usprawnienia pracy sądów.

Departament Strategii i Deregulacji w ramach prac nad stworzeniem strategii średniookresowej dla sądownictwa stworzył już wstępną listę podmiotów, które powinny zostać zaangażowane w prace nad tym dokumentem. Jest ona przynajmniej tak obszerna, jak przytoczona wyżej lista strategii skatalogowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Zakładając, że wszystkie podmioty przyjmą zaproszenie resortu, czeka nas kilka miesięcy pracy nad opracowaniem szczegółowych założeń niezbędnych do wprowadzenia zmian. Do końca 2012 r. zaplanowano natomiast stworzenie roboczej wersji dokumentu stanowiącego diagnozę obecnej sytuacji polskiego wymiaru sprawiedliwości. Działanie to jest skoordynowane ściśle ze współpracą resortu z międzynarodowymi podmiotami zajmującymi się analizą funkcjonowania systemów sądowniczych. Miesiące wrzesień i październik br. przyniosą zresztą publikacje kolejnych ważnych analiz porównawczych działania polskiego wymiaru sprawiedliwości (raporty „Doing business” Banku Światowego oraz i Evaluation of the European judicial systems” CEPEJ).

Kolejną fazą pracy nad strategią dla sądownictwa winno być opracowanie mechanizmu stałej kontroli wdrażania jej założeń. Większość dokumentów strategicznych w Polsce nigdy bowiem nie wychodzi poza etap koncepcji, zaś działania i tak już realizowane są niejednokrotnie przedstawiane jako ukierunkowane na realizację danej strategii. Dokument programowy dla wymiaru sprawiedliwości winien tymczasem kreować konkretne i jakościowo nowe działania. Droga do lepszego sądownictwa będzie wtedy znacznie prostsza i może choć odrobinę krótsza.