Likwidacja? Reorganizacja? Konsolidacja?

Tagi: , , ,
Reorganizacja sądów

Rys. Łukasz Jagielski

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych, począwszy od 1 stycznia 2013 r. 79 sądów przekształcono w wydziały zamiejscowe sądów większych. To oparta na rzetelnych analizach, najbardziej doniosła od lat zmiana strukturalna w wymiarze sprawiedliwości. Podobne reformy przeprowadziły także inne państwa europejskie.

Minister Sprawiedliwości 5 października 2012 r. podpisał rozporządzenie w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych. Podstawą tej reformy są prowadzone od lat w Ministerstwie badania związane z obciążeniem pracą poszczególnych sądów. Koncepcja reorganizacji siatki sądów rejonowych w Polsce to wynik analizy relacji obciążenia pracą i liczby etatów sędziowskich w poszczególnych jednostkach.

Prowadzone w MS prace wykazały, że część sądów pracuje znacznie ciężej niż pozostałe. Wynika to nie ze złej woli osób zatrudnionych w tych jednostkach, ale z mniejszego wpływu spraw czy też innych warunków lokalnych. W toku wypracowywania koncepcji zmian przyjęto, że choć małe jednostki bywają niekiedy wysoce efektywne, to ich wpływ na sprawność całego systemu sądownictwa jest niewielki. Za konieczne uznano zatem opracowanie takich zmian, które wyrównają obciążenie pracą we wszystkich sądach w Polsce – w celu osiągnięcia wysokiej sprawności postępowań w ujęciu ogólnokrajowym. Warto przy tym zauważyć, że sędziowie w całym kraju wynagradzani są według takich samych zasad. Nie dostrzeżono zatem racjonalnego powodu, dla którego orzecznicy w jednostkach bardziej obciążonych mieliby dalej opanowywać znacznie większy wpływ spraw niż sędziowie z najmniejszych sądów.

Przyczyny reorganizacji

W uzasadnieniu powołanego rozporządzenia czytamy, że obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości przy wprowadzaniu reorganizacji najmniejszych sądów jest urzeczywistnienie gwarancji płynących z Konstytucji RP i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zadanie to dookreślono jako konieczność zorganizowania systemu wymiaru sprawiedliwości w taki sposób, by sądy mogły podołać rozstrzyganiu spraw w rozsądnych terminach.

Autorzy reformy zidentyfikowali cztery główne przeszkody utrudniające podniesienie sprawności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Pierwsza i najważniejsza to nieustabilizowana kognicja sądów powszechnych. W uzasadnieniu wskazuje się na stale rozszerzany katalog spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy. Jak podają statystyki, w 2011 r. do sądów wpłynęło 13,5 mln spraw. To o 36 proc. więcej niż w 2006 r. W analogicznym okresie liczba sędziów wzrosła zaś o… 4 proc.

Druga zidentyfikowana bariera na drodze do sprawnego sądownictwa to kumulowanie się strukturalnych zaległości w postaci nierozpoznanych spraw – na wszystkich szczeblach sądownictwa, w kilkudziesięciu sądach w skali całego kraju. Przykładowo, na 2011 r. zaewidencjonowano 30 tys. cywilnych spraw procesowych trwających ponad 12 miesięcy. Liczba ta w zasadzie nie zmieniła się w ostatnich pięciu latach.

Trzecią przeszkodą jest niewłaściwa alokacja zasobów etatowych sądownictwa powszechnego, w szczególności w grupie etatów orzeczniczych. Dobrze ilustruje to przykład Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie, który w 2011 r. przy podobnej ilości spraw cywilnych do rozpatrzenia dysponował trzykrotnie mniejszą obsadą sędziowską niż 38 najmniejszych sądów łącznie.

Naturalną konsekwencją wspomnianej bariery jest czwarte zidentyfikowane zagadnienie – wadliwa struktura organizacyjna sądownictwa powszechnego utrudniająca wykorzystanie zasobów etatowych. W obecnym stanie prawnym nie ma bowiem możliwości wyrównania obciążenia między jednostkami poprzez przenoszenie etatów sędziowskich do sądów pracujących najciężej. Niepodlegająca dyskusji zasada nieprzenoszalności sędziów jest ustanowiona nie tylko w polskim systemie prawnym, ale także w rekomendacjach np. Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich działającej przy Radzie Europy. Prowadzi to do wniosku, że uzdrowienia systemu sądownictwa szukać należy w zmianie samej struktury organizacyjnej wymiaru sprawiedliwości w Polsce.

Tajemnica w elastyczności

W wyniku prac koncepcyjnych dotyczących reorganizacji najmniejszych sądów rejonowych podjęto decyzję o zniesieniu sądów o limicie etatów orzeczniczych do dziewięciu sędziów włącznie. W ich miejsce powstaną wydziały zamiejscowe. Uzasadnienie rozporządzenia już na wstępie wskazuje, że podjęcie decyzji odnośnie każdego ze znoszonych sądów poprzedziła analiza uwarunkowań dotyczących jego właściwości, liczby wpływających spraw, struktury wpływu i załatwienia spraw, limitów etatów we wszystkich grupach zatrudnienia, lokalnych warunków komunikacyjnych, warunków lokalowych sadu, wreszcie – obciążenia sędziów pracą. Warto wskazać, z pewnym rozczarowaniem, że analiza ta nie w całości została zamieszczona w tekście uzasadnienia.

Rozporządzenie zniosło łącznie 79 sądów rejonowych, co stanowi 24,6 proc. wszystkich jednostek. Jednocześnie w sądach tych pracowało tylko 5,4 proc. ogółu sędziów. Jak wskazano wcześniej, jednym z założeń prowadzonej modernizacji struktury sądownictwa jest wyrównywanie obciążenia pracą poprzez unikanie jej rozproszenia w systemie małych sądów. W konsekwencji wszystkie jednostki będą bardziej zbliżone do siebie pod względem wielkości wpływu i liczby etatów.

Dodatkowo podkreślić należy, że pożądana obsada sądu rejonowego, ustalona w oparciu o kryterium efektywności działania, to co najmniej 15 etatów orzeczniczych. Z czego to wynika? Przy założeniu, że docelowo wszystkie sądy powinny funkcjonować z podobną, wysoką efektywnością, istotne jest zapobieganie gwałtownym wzrostom obciążenia prowadzącym do powstawania zaległości. W obliczu zwiększonego obciążenia pracą sądy nie są bowiem w stanie osiągnąć coraz to większej efektywności – nikt, kto pracuje rzetelnie, nie może przecież z dnia na dzień podnieść swojej efektywności o 30-50 proc.

Przykładowo, jeśli w wydziale sądu, w którym orzeka trzech sędziów, z przyczyn losowych jeden z nich zostanie wyłączony z pracy na dłuższy czas, to obciążenie pozostałych wzrośnie o 40 proc. Analogicznie przedstawia się sytuacja, gdy do nadmiernie obciążonego wydziału przydzieli się dodatkowy etat. Wtedy obciążenie 120-procentowe zmieni się w 80-procentowe, w efekcie sędziowie, z przepracowanych, staną się nagle zbyt mało obciążeni pracą. W tym kontekście, zniesienie sądów o limicie do dziewięciu etatów orzeczniczych winno jawić się wyłącznie jako pierwszy etap reformy zapewniającej sędziom w całej Polsce porównywalne warunki pracy.

Powyższe dane liczbowe nie mogły rzecz jasna stanowić wyłącznej podstawy do podejmowania decyzji o znoszeniu sądów i tworzeniu w ich miejsce wydziałów zamiejscowych. Jak słusznie podnosi się w dyskusji publicznej, najważniejsze jest zapewnienie prawa obywatela do sądu. Chodzi tu nie tylko o fizyczny dostęp do sądu (ten zostanie na podobnym poziomie poprzez utworzenie wydziałów zamiejscowych), ale i możliwość orientacji w obowiązującym systemie prawnym. Podczas prac koncepcyjnych wspomnianej reformy warunki te zostały dochowane.

Warto było być może pokusić się o większą transparentność procesu decyzyjnego podczas tworzenia tej reformy, jak i szerszy, aktywny udział zainteresowanych środowisk. Taki wniosek płynie z doświadczeń państw, które skutecznie zreformowały nieefektywną strukturę wymiaru sprawiedliwości.

Europa przeciera szlaki

Reformy strukturalne podobne do przeprowadzanej obecnie w Polsce wprowadziły już niektóre państwa europejskie. Co istotne, są one tymi w Unii Europejskiej, w których wymiar sprawiedliwości funkcjonuje najsprawniej. Przez pojęcie sprawnego sądownictwa należy rozumieć system, który w badaniach porównawczych (prowadzonych przez agendę Rady Europy „CEPEJ Evaluation of the Judicial Systems” i przez Bank Światowy „Doing Business”) plasuje się w czołówce państw o najsprawniej prowadzonych postępowaniach.

W gronie krajów godnych naśladowania, które przeprowadziły już reformy strukturalne sądownictwa, wskazać należy Holandię, Szwecję i Finlandię. Jak powiedział F. C. J van der Doelen, Minister Sprawiedliwości Holandii w latach 1996-2010, reforma sądownictwa to „proces przekształcający organizację profesjonalistów w profesjonalną organizację”. W tym kontekście Holendrzy słusznie zauważyli, że proces ten nigdy się nie kończy – zależy od wielu czynników takich jak wpływ spraw, stopień ich skomplikowania, czy sytuacja społeczna. Na potwierdzenie tej tezy można przywołać zmianę struktury wymiaru sprawiedliwości w Holandii w samym tylko 2011 r., kiedy to liczbę sądów pierwszej instancji zmniejszono o blisko 50 proc. Podobnej skali zmiany wprowadzono w Szwecji, w której jeszcze w 1999 r. funkcjonowało 96 sądów pierwszej instancji, zaś obecnie jest ich 60. Z kolei Finlandia począwszy od 2006 r. zniosła 54 proc. sądów (z 58 do 27).

Analiza liczb bezwzględnych wskazuje, że ogólna liczba reformowanych sądów w przywołanych krajach jest dużo niższa niż w Polsce. Może to nasuwać wątpliwości, czy taki sam model reorganizacji przyniesie u nas podobne pozytywne skutki. Ich wyjaśnieniem niech będzie liczba „lokacji sądowych” w Holandii, Szwecji i Finlandii (lokacja rozumiana jako budynek, w którym obywatel może załatwić swoją sprawę sądową), która wskazuje, że każdy z sądów pierwszej instancji posiada od dwóch do czterech wydziałów zamiejscowych. Pozwala to wysnuć wniosek, że sądy mogą funkcjonować sprawnie również w rozbiciu terytorialnym.

Sama reorganizacja struktury nie przyniesie jednak wymiernych efektów. We wszystkich wymienionych krajach zmianie siatki sądów towarzyszyły inne reformy wspomagające pracę wymiaru sprawiedliwości. Podobnie dzieje się obecnie w Polsce, co pozwala mieć nadzieję na poprawę sytuacji polskiego wymiaru sprawiedliwości.

Pozostając w kręgu europejskich systemów sądowniczych, warto również wspomnieć o trwających pracach nad reorganizacją County Courts w dla obszarów Anglii i Walii. Projekt przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości dla Anglii i Walii (z 29 marca 2011 r.) zakłada połączenie wszystkich County Courts w jedną organizację – de facto w jeden sąd, z wieloma wydziałami zamiejscowymi. Rozwiązanie takie ma się przyczynić do poprawy czasu załatwiania spraw w Anglii i Walii oraz poprawy efektywności kosztowej tamtejszych sądów.

Monitoring efektów

Kluczowym etapem wprowadzania każdej reformy jest analiza jej skutków (czyli tzw. ocena skutków regulacji ex post). Zadanie to jest tym trudniejsze, że żadne działanie reformatorskie nie dzieje się w neutralnym środowisku. Ciągłym zmianom podlegają regulacje prawne dotyczące postępowania (np. reforma procedury cywilnej z maja 2012 r.) czy też ustroju (wchodzące w życie zapisy reformy u.s.p.). Dlatego też ocena efektu wyłącznie jednego z wielu elementów obecnie trwających reform może powodować problemy. W takim przypadku przy ocenie skutków regulacji odwołać należy się do celu reformy. Celem zniesienia 79 sądów jest wyrównanie obciążenia pracą poszczególnych jednostek, zaś celem końcowym – poprawa sprawności funkcjonowania całego systemu.

Sprawność w wymiarze sprawiedliwości to nie tylko szybkość załatwiania pojedynczej sprawy, ale i procent skutecznie wniesionych apelacji, ogólne koszty procesu czy w końcu zrównoważenie czynników postępowania sprawiedliwego i szybkiego. Dużo łatwiejsza będzie zatem ocena celu operacyjnego przeprowadzanej właśnie reformy. Wydaje się, że badanie stopnia obciążenia pracą sądów będzie pierwszym obiektywnym czynnikiem oceniającym tę reformę w perspektywie najbliższych lat. Dopiero kolejny krok to badanie jej wpływu na sprawność postępowań.