Mniej wolności, więcej odpowiedzialności

Tagi: , , ,
Reforma prokuratury

Rys. Łukasz Jagielski

Ocena działań Prokuratora Generalnego przez parlament, określanie rządowych założeń polityki karnej, większy wpływ prokuratorów funkcyjnych na pracę ich podwładnych. To nie jedyne zmiany czekające prokuraturę w związku z zapowiedziami nowego ukształtowania ustrojowego tej instytucji?

Prace nad zapisami ustawowymi regulującymi organizację prokuratury trwają od lutego 2012 r. Ich efektem był projekt nowelizacji ustawy o prokuraturze, zaakceptowany przez Radę Ministrów 9 lipca 2012 r. Zmiany czekające ten organ ochrony prawnej są jednak na tyle znaczące, że dwa miesiące później, 11 września 2012 r., Rada Ministrów podjęła decyzję o stworzeniu nowego aktu prawnego – prawa o prokuraturze. Z uwagi na to, że większość jego zapisów zostało przygotowanych już w projekcie nowelizacji, Minister Sprawiedliwości otrzymał od rządu tylko trzy tygodnie na zakończenie prac nad „prokuratorską” ustawą. 4 października 2012 r. ogłoszono propozycje jej podstawowych regulacji. Obecnie projekt ustawy opiniowany jest w drodze konsultacji społecznych.

Ustawa prawo o prokuraturze ma doprecyzować zasadnicze rozwiązania wprowadzone nowelizacją ustawy o prokuraturze z dnia 9 października 2009 r. (weszły w życie 31 marca 2010 r.). Zaowocowały one rozdziałem funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, a tym samym wzmocniły prokuratorską niezależność – ale też doprowadziły do osłabienia mechanizmów kontroli nad pracą prokuratorów.

Nowe propozycje dotyczące funkcjonowania tego organu ścigania wywołują liczne dyskusje oraz zdecydowanie krytyczne uwagi czołowych przedstawicieli organizacji prokuratorskich.

Generalny w nowej roli

Zapisy projektu nowej ustawy przewidują, że Rada Ministrów co roku określać będzie kierunki polityki karnej. Ma to być sygnał dla organów prowadzących postępowania, jakie czyny zabronione stanowią – zdaniem rządzących – szczególne zagrożenie społeczne. Projekt kierunków polityki karnej przygotuje Minister Sprawiedliwości przy udziale Prokuratora Generalnego. Na podstawie tego dokumentu Prokurator Generalny będzie miał prawo – choć nie obowiązek – wydawania zarządzeń i wytycznych podległym prokuratorom.

Inną nowością będzie parlamentarna debata nad corocznym sprawozdaniem Prokuratora Generalnego z działalności prokuratury. W sprawozdaniu tym Prokurator Generalny będzie musiał m.in. odnieść się do kwestii rządowych kierunków polityki karnej. Debata parlamentarna nie będzie się kończyć głosowaniem, dostarczy natomiast merytorycznej wiedzy Premierowi, który – tak jak i obecnie – przyjmie lub odrzuci sprawozdanie. Odrzucenie sprawozdania oznacza możliwość wystąpienia do Sejmu z wnioskiem o odwołanie Prokuratora Generalnego.

Sejm, Senat oraz Minister Sprawiedliwości zyskają prawo, przysługujące dziś tylko Premierowi, otrzymywania od Prokuratora Generalnego informacji na każdy temat dotyczący przestrzegania praworządności i ścigania przestępstw, z wyjątkiem informacji o postępowaniach w konkretnych sprawach. Co więcej, Prokurator Generalny lub jego zastępcy zobowiązani będą do stawiennictwa na posiedzeniach sejmowych komisji sprawiedliwości i praw człowieka oraz służb specjalnych, by informować o działalności prokuratury – z analogicznym zastrzeżeniem, że nie mogą odpowiadać na pytania dotyczące konkretnych postępowań. Minister Sprawiedliwości zyska też prawo wnoszenia kasacji w sprawach karnych oraz wszczynania postępowań dyscyplinarnych wobec prokuratorów (połączone z prawem wglądu w akta takich postępowań).

Struktura do korekty

W projekcie nowego prawa o prokuraturze zapisano, że prokuratorzy obowiązani są wykonywać wytyczne Prokuratora Generalnego określające metodykę pracy w rozmaitych kategoriach spraw, a także polecenia prokuratorów przełożonych (dziś przełożeni mogą udzielać im w tych kwestiach jedynie niewiążących wskazówek). W szczególności, przełożeni będą mogli poleceniami nakazać podwładnym podjęcie określonych czynności dowodowych w danej sprawie lub dyscyplinować tych podwładnych, którzy nie przestrzegają terminów procesowych. Każda decyzja prokuratora będzie mogła zostać zmieniona przez prokuratora nadrzędnego (z prokuratury wyższego szczebla) nadzorującego dane postępowanie – jeśli uzna on, że decyzja jest „oczywiście nieprawidłowa”. Każda taka interwencja oznaczać będzie jednoczesne przejęcie sprawy przez prokuratora nadrzędnego.

Nowy projekt wprowadza zasadę, że prokuratury okręgowe zajmują się wszystkimi sprawami należącymi do właściwości sądów okręgowych I instancji (dotychczas tylko „poważnymi sprawami kryminalnymi i gospodarczymi”), choć w uzasadnionych przypadkach mogą przekazywać je do prokuratur rejonowych.

Zlikwidowana zostaje Krajowa Rada Prokuratury – to najważniejsza zmiana, jaką wprowadza projekt prawa o prokuraturze w porównaniu z projektem nowelizacji z dnia 9 lipca.

Powstać ma natomiast nowy organ – Zgromadzenie Ogólne Prokuratorów Prokuratury Generalnej, które zyska funkcję opiniodawczą w istotnych sprawach dotyczących działalności Prokuratury Generalnej. Zgromadzenie zgłaszać będzie Prezydentowi RP, obok Krajowej Rady Sądownictwa, kandydata na Prokuratora Generalnego oraz zaopiniuje kandydatów na jego zastępców. Prezydent powoła Prokuratora Generalnego, tak jak dotychczas, na okres sześciu lat.

Na wniosek Prokuratora Generalnego, Prezydent powoła i odwoła jego zastępców. W ich przypadku zniesiona zostanie kadencyjność, podobnie jak i kadencyjność zastępców prokuratora apelacyjnego, okręgowego i rejonowego (kadencyjne pozostaną stanowiska szefów tych prokuratur).

Wszystkie pozostałe stanowiska prokuratorskie (poczynając od szczebla szefów prokuratur apelacyjnych w dół) obsadzane będą w wyniku powołania przez Prokuratora Generalnego. Będzie on także powoływać szeregowych prokuratorów, spośród kandydatów spełniających wymogi formalne. Natomiast zgodę na odwołanie przez Prokuratora Generalnego przed terminem szefów prokuratur apelacyjnych wyrazić musi Zgromadzenie Ogólne Prokuratorów Prokuratury Generalnej, a zgodę na odwołanie szefów prokuratur okręgowych i rejonowych – istniejące już Zgromadzenia Prokuratorów Prokuratur Apelacyjnych.

Zgodnie z projektem, zlikwidowana zostanie Naczelna Prokuratura Wojskowa. Prokuratorzy wojskowi włączeni zostaną w struktury prokuratur powszechnych; będą też pracować w kilku prokuraturach rejonowych oraz dwóch okręgowych, w nowych wydziałach zajmujących się sprawami należącymi do właściwości sądów wojskowych. Do prokuratur powszechnych stopniowo będą też przenoszeni prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej.

Toga prokuratora

Fot. Krzysztof Wojciewski

Obawa i sprzeciw

Propozycje jakie znalazły się w projekcie nowej ustawy o prokuraturze spotkały się z krytycznymi ocenami znacznej części przedstawicieli środowiska. Podnoszą oni, że ich wprowadzenie w życie skutkować będzie ograniczeniem prokuratorskiej niezależności oraz de facto ustanowieniem nadzoru politycznego nad działalnością samej prokuratury.

I tak, zdaniem Krajowej Rady Prokuratury, wprowadzenie kontroli parlamentarnej nad działalnością prokuratury oraz włączenie jej w realizację polityki karnej państwa spowoduje, że prokuratura stanie się jedną ze służb podległych Radzie Ministrów, co ma „zniweczyć autonomię tej instytucji”. Jak czytamy w Uchwale KRP z 25 lipca 2012 r., zapis dotyczący przyjmowania przez Radę Ministrów zasadniczych kierunków polityki karnej na rok następny jest „nonsensowny w praktyce i wątpliwy z punktu widzenia konstytucyjnego”, gdyż oznacza, że w prawie są przepisy, których stosowanie jest ważniejsze i mniej ważne. Z kolei przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości prawa wszczynania postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów stanowić ma votum nieufności wobec Prokuratora Generalnego i dowód poddania prokuratury kontroli rządu.

Ograniczeniem niezależności prokuratora będzie też, zdaniem KRP, możliwość zmiany rozstrzygnięć prokuratora podległego przez prokuratora nadrzędnego. Obecnie zarządzenia, wytyczne i polecenia wobec prokuratora podległego nie mogą dotyczyć treści czynności procesowych. Przyznanie prokuratorowi nadrzędnemu możliwości przejmowania przez niego spraw prokuratora podległego rodzić ma z kolei ryzyko prowadzenia postępowań przygotowawczych na szczeblu Prokuratury Generalnej.

Zdaniem KRP, likwidacja Rady to także likwidacja niezależności prokuratorów. Rada uważa, że nie można mówić o zastąpieniu jej, choćby częściowym, przez Zgromadzenie Ogólne Prokuratorów PG. Zgromadzenie to w żadnej części nie będzie pochodzić z wyboru (jak choćby Zgromadzenie Prokuratorów Prokuratury Apelacyjnej), obradować zaś będzie pod przewodnictwem Prokuratora Generalnego, a więc bezpośredniego przełożonego prokuratorów PG.

KRP sprzeciwia się też zmianie trybu powoływania na stanowiska prokuratorskie. Obecnie Prokurator Generalny może nie zaakceptować wniosku Rady o takie powołanie, lecz nie ma prawa do nominacji pomijającej sam wniosek. Nowy projekt przyznaje zaś Prokuratorowi Generalnemu pełną swobodę w tym względzie. Rada krytykuje również przeniesienie struktury organizacyjnej wojskowych jednostek prokuratury na grunt prokuratury powszechnej, co eliminuje szczebel apelacyjny między Naczelnym Prokuratorem Wojskowym a wydziałami „wojskowymi” w prokuraturach okręgowych.

Pozory niezależności?

Krytycznie o projekcie nowej ustawy wypowiada się również Prokurator Generalny Andrzej Seremet. Propozycja, by rząd określał kierunki polityki karnej jest, jego zdaniem, obdarzeniem Rady Ministrów „przywilejem decydowania o stopniu ważności obowiązującego prawa”. Jak podnosi, nie można też nakładać na Prokuratora Generalnego obowiązku przedstawiania stanowiska do projektu założeń polityki karnej przygotowywanych przez Ministra Sprawiedliwości oraz żądać, by udzielał on Ministrowi informacji o ściganiu przestępstw. W strukturze organów władzy w Polsce prokuratura nie jest bowiem w żadnym stopniu zależna od Ministra.

Zdaniem prokuratora Seremeta, Minister Sprawiedliwości nie pełni funkcji nadzorczych nad prokuraturą, nie może więc mieć prawa składania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratorów oraz prawa wnoszenia kasacji w sprawach karnych. Prokurator Generalny krytykuje też proponowaną zasadę, że po uchyleniu decyzji prokuratora przez Prokuratora Generalnego, śledztwo przejmuje prokurator z PG, gdyż oznaczać to będzie konieczność występowania prokuratorów z PG przed sądami niższych instancji.

Zbliżone oceny formułuje Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników Prokuratury. Jego Rada Główna jest zdania, że obecny projekt tworzy z prokuratury instytucję „mającą pozorne gwarancje niezależności, autonomiczną, ale jednocześnie zależną od władz politycznych”. Nadanie Sejmowi i Senatowi oraz Ministrowi Sprawiedliwości prawa do żądania od Prokuratura Generalnego informacji na temat ścigania przestępstw Związek uważa za „wysoce niebezpieczne dla sprawnego funkcjonowania prokuratury”. Przedstawiciele ZZPiPP obawiają się, iż posłowie i senatorowie nie powstrzymają się od żądania informacji na temat biegu konkretnych spraw, zwłaszcza nagłaśnianych przez media.

Negatywnie oceniony został pomysł odejścia od wprowadzonej ponad dwa lata temu zasady, iż polecenia prokuratora przełożonego nie dotyczą treści czynności procesowych. Zdaniem związku, błędem będzie określanie metodyki pracy prokuratora za pomocą wytycznych, gdyż prokurator przede wszystkim powinien kierować się przepisami prawa i utrwaloną linią orzeczniczą sądów, w tym Sądu Najwyższego. Związek neguje też przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości prawa wszczynania postępowań dyscyplinarnych wobec prokuratorów. Proponuje za to wprowadzenie konkursów na stanowiska funkcyjne w prokuraturze, gdyż dziś są one, zdaniem jego przedstawicieli, obsadzane w sposób nieczytelny, bez oparcia o  zobiektywizowane kryteria.

Przywrócić kontrolę społeczną

Przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości nie podzielają obaw wyrażanych przez środowiska prokuratorskie. Wskazują, że prokuratura podlegać musi kontroli społecznej, a nie ewoluować w kierunku kolejnej korporacji prawniczej. Priorytetem Ministerstwa ma być przy tym zachowanie niezależności tego urzędu.

– W krajach, w których istnieje formalna niezależność prokuratury, w praktyce zawsze funkcjonują jej określone zależności, związki i relacje z innymi organami władzy. Tymczasem w Polsce, przy okazji rozdzielenia w 2009 r. funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, doszło do niespotykanego w żadnym innym kraju Europy przerwania jakiejkolwiek łączności między prokuraturą, Radą Ministrów i parlamentem – zauważa Michał Królikowski, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości odpowiedzialny za prace nad zapisami prawa o prokuraturze.

Zdaniem przedstawicieli resortu, celem proponowanych zmian jest umożliwienie pośredniego oddziaływania na praktykę prokuratorską, gdyż w dotychczasowym stanie prawnym brak jest możliwości wskazania Prokuratorowi Generalnemu instytucji prawnych, które winny znaleźć szersze zastosowanie w pracy prokuratorskiej. – Rządowe kierunki polityki karnej nie będą wiążące dla Prokuratora Generalnego. Rzecz w tym, by – przy zachowaniu pełnej autonomii prokuratury – zagwarantować instrumenty umożliwiające jej współdziałanie z rządem przy prowadzeniu polityki karnej. Instrumenty, które proponujemy, to włączenie Prokuratora Generalnego w dialog pomiędzy rządem a organem przedstawicielskim na temat funkcjonowania prokuratury, w sposób podmiotowy dla Prokuratora – podkreśla wiceminister Królikowski.

Według wiceministra, przykładem braku czytelnych relacji między Prokuratorem Generalnym a innymi podmiotami władzy jest fakt, że Sejm ma prawo go odwołać (większością dwóch trzecich głosów), jeśli jego roczne sprawozdanie zostało odrzucone przez prezesa Rady Ministrów – przy czym sprawozdanie to, a także opinia Ministra Sprawiedliwości i decyzja Premiera, nie podlegają dyskusji sejmowej. – Nie służy to podejmowaniu racjonalnych decyzji – twierdzi wiceminister.

Jak zauważa Michał Królikowski, w krajach demokratycznych istnieją rozmaite modele umocowania prokuratury, także takie, w których parlament sprawuje ścisłą kontrolę nad jej działaniem, włącznie z pytaniem prokuratorów o szczegóły ich pracy. Również dopuszczalne jest, by w demokratycznych porządkach prawnych ministrowie sprawiedliwości mogli składać wnioski o wszczęcie postępowań wobec prokuratorów, a nawet wydawać im polecenia. – Istnieje, zapisany w Konstytucji, mechanizm kontroli parlamentarnej, sprawowanej nad administracją rządową i nad działalnością instytucji publicznych. Nie ma innych, ważniejszych i bardziej przedstawicielskich organów, niż Sejm i Senat. Kontroli ze strony parlamentu może więc zostać poddana także prokuratura. Co więcej, żaden przepis konstytucyjny nie sytuuje jej jako podmiotu niezależnego od Sejmu. Nowelizacja ustawy o prokuraturze, która weszła w życie w 2010 r., też nic nie mówi o jej niezależności jako instytucji – twierdzi wiceminister Królikowski. – W 2010 r., przy wprowadzaniu rozdziału funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, prokuratorzy przełożeni stracili wiele istotnych uprawnień, np. możliwość pilnowania terminów wykonywania czynności przez ich podwładnych. Dziś chcemy wprowadzić rozwiązania, które zbudują czytelny sposób zarządzania prokuraturą.

Wiceminister podkreśla, że celem nowej ustawy nie jest naruszenie zasady niezależności prokuratora w podejmowaniu decyzji. – Twierdzenia, iż ten projekt doprowadzi do upolitycznienia prokuratury, są głęboko nieprawdziwe. Sądzę, że wynikają raczej z myślenia stereotypowego i nieufności przedstawicieli środowiska, niż braku dobrej woli – konkluduje Michał Królikowski.

Prokuratura Rejonowa

Fot. Robert Wójcik / Fotorzepa / Forum

Początek dyskusji

Zgodnie z danymi resortu sprawiedliwości, rocznie w prokuraturach rejestruje się ok. 1,2 mln spraw. Na koniec 2010 r. w skali kraju było 459 postępowań trwających od dwóch do pięciu lat. I 130, które toczyły się już ponad pięć lat. Sądy wydają rocznie ok. 480 tys. wyroków w sprawach karnych. Uniewinnienia stanowią ok. 2 proc. Pokazuje to, że prokuratura na ogół prawidłowo konstruuje akty oskarżenia i potrafi skutecznie przeprowadzić je przez proces sądowy.

Publiczny wizerunek prokuratury jest jednak inny, również sami profesjonaliści niejednokrotnie widzą w jej pracach nieprawidłowości. Czy obecne zmiany doprowadzą do zmian w jakości pracy tej instytucji? Jak sprawić, by prokuratorzy ponosili większą odpowiedzialność za swoje działania, a obywatele nie byli krzywdzeni nieprawidłowymi postanowieniami, np. przedłużającymi się aresztami czy nieuzasadnionymi zajęciami mienia? – Widzę całą masę pochopnych i błędnych decyzji prokuratury, które rujnują ludziom życie – stwierdza prof. Zbigniew Ćwiąkalski, adwokat, były Minister Sprawiedliwości.

Wielu praktyków uważa, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której prokurator występuje o areszt, następnie przez dwa miesiące zajmuje się innymi sprawami, a dopiero w trzecim wykonuje kilka czynności i w efekcie wnioskuje o przedłużenie aresztu. Jak podnoszą, w wielu przypadkach areszt możnaby zastąpić środkiem łagodniejszym, takim jak poręczenie osobiste czy instytucjonalne, przez polskich prokuratorów stosowane incydentalnie. Ich zdaniem, do nadużywania instytucji tymczasowego aresztowania prowadzą też przepisy o konieczności obecności oskarżonego na rozprawie, co nie zawsze jest celowe, zwłaszcza w sprawach wielowątkowych.

– Prokuratorzy powinni być oceniani za wyniki swej pracy, by wyeliminować myślenie typu: „ważne by akt oskarżenia powstał i trafił do sądu, reszta to zmartwienie sądu” – dodaje prof. Ćwiąkalski. – Jakości pracy prokuratorów służyłyby też zmiany w postępowaniu dyscyplinarnym. Wniesienie aktu oskarżenia na podstawie dowodów wyssanych z palca kwalifikuje się do tego postępowania. Tyle, że sądy dyscyplinarne umarzają postępowania w takich sprawach. Składają się one bowiem wyłącznie z przedstawicieli zawodu prokuratorskiego, co uważam za złe rozwiązanie – zauważa profesor. Warto dodać, że projekt ustawy prawo o prokuraturze jest w tym względzie zgodny z takim poglądem – w drugiej instancji postępowania dyscyplinarne wobec prokuratorów mają bowiem prowadzić sądy powszechne.

Wspomniane zagadnienia związane z efektywnością ścigania przestępstw, niewątpliwie istotne, zdają się dziś sytuować dopiero w dalszej perspektywie prac nad reformą prokuratury. Zgodnie bowiem z zapisami projektu nowej ustawy, priorytetem rządu jest obecnie zwiększenie odpowiedzialności służbowej prokuratorów oraz związanie Prokuratora Generalnego wytycznymi polityki karnej państwa.