Temat numeru

Prawnik mniej regulowany

Tagi: , , , , , ,
Deregulacja zawodów

Rys. Łukasz Jagielski

Polska ma jedną z największych w Europie liczb zawodów regulowanych. Problem dotyka również tzw. zawodów zaufania publicznego, w tym prawniczych. Celem przygotowanego w Ministerstwie Sprawiedliwości projektu jest skrócenie ścieżki dostępu do tych profesji oraz zwiększenie mobilności w zakresie ich wykonywania.

Według danych Komisji Europejskiej na 2011 r., Rzeczpospolita Polska reguluje dostęp do 368 zawodów. Stawia to nas na drugim miejscu w Europie, za Czechami. Najmniej zawodów uregulowały kraje bałtyckie – Estonia (47) oraz Łotwa (61). Średnia europejska w tym zakresie to ok. 150 zawodów.

Przestawione liczby pokazują wysoki poziom zaangażowania państwa w życie gospodarcze w Polsce. Wyraźnie dostrzegalne są niektóre z negatywnych skutków takiej sytuacji, m.in. utrzymujące się wysokie bezrobocie (zwłaszcza wśród osób młodych), nieuzasadnione obciążenia finansowe ponoszone przez osoby ubiegające się o dostęp do pracy w zawodach regulowanych, zmniejszona elastyczność poszczególnych sektorów rynku pracy (kwestia mobilności pracowników), jak również ich obniżona konkurencyjność. Wspomniane kwestie mają niekorzystny wpływ na jakość oraz poziom cen usług „regulowanych”, zaś w skali makro – na rozwój gospodarczy całego kraju.

Genezy deregulacji należy szukać w expose premiera wygłoszonym 18 listopada 2011 r., w którym zapowiedział on prace nad zmniejszeniem ilości zawodów regulowanych. Odpowiedzialność za realizację projektu przypadła Ministrowi Sprawiedliwości. Początkowo, w trybie konsultacji międzyresortowych, opracowano listę zawodów uważanych za niepotrzebnie lub nadmiernie regulowane. Było ich ponad 200. Następnie wybrano profesje, których regulacje umożliwią szybkie wejście w życie stosownych zmian – zaliczały się do nich również zawody prawnicze. By jak najszybciej ożywić rynek, co w dobie kryzysu wydaje się rozsądne, postanowiono nie wydawać jednej ustawy, lecz deregulować zawody w tzw. transzach.

Pierwsza transza deregulacyjna, której projekt Rada Ministrów przyjęła 25 września 2012 r. (pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się w Sejmie 8 listopada 2012 r.) obejmuje 49 zawodów, w tym zawody prawnicze – przede wszystkim adwokata, radcy prawnego, notariusza i komornika. Od kiedy Ministerstwo Sprawiedliwości przesłało do konsultacji projekt ustawy deregulującej pierwsze profesje, zaszło w nim kilka zmian stanowiących odpowiedź na postulaty zgłaszane przez partnerów społecznych. Warto zauważyć, że już 2 października 2012 r. do konsultacji społecznych skierowano projekt drugiej ustawy deregulacyjnej, tym razem dotyczącej zawodów finansowych, budowlanych i transportowych.

Celem proponowanych przez MS zmian w zakresie przepisów regulujących wykonywanie zawodów prawniczych jest skrócenie ścieżki dostępu do nich dla absolwentów wydziałów prawa szkół wyższych oraz zwiększenie mobilności poziomej w obrębie poszczególnych profesji. To drugie ma być osiągnięte dzięki ułatwieniu przedstawicielom innych profesji prawniczych wykonywania zawodów adwokata bądź radcy prawnego.

Warto uważnie przyjrzeć się propozycjom ustawodawczym MS odnośnie regulowania dostępu do poszczególnych zawodów prawniczych i zastanowić się, czy mają one szansę zmniejszyć wspominane wyżej niepożądane zjawiska gospodarcze.

Adwokat i radca: szerszy dostęp dla praktyków

Ze względu na duże podobieństwo zawodów adwokata i radcy, a także tożsamość proponowanych zmian dotyczących dostępu do ich wykonywania, zostaną one omówione łącznie.

Początkowo projekt ustawy deregulacyjnej zakładał skrócenie czasu aplikacji – z obecnych trzech, do dwóch lat. Wzięto tu pod uwagę częste opinie o niskich walorach praktycznych aplikacji, która, zdaniem wielu, koncentruje się na powtórzeniu materiału ze studiów. Pomysł skrócenia czasu aplikacji spotkał się jednak z negatywnym stanowiskiem, zarówno radców prawnych, jak i adwokatów. Sprzeciw wobec tej propozycji zgłosiła także część środowiska aplikantów. Podnoszono argument niekorzystnego, zdaniem przeciwników zmiany, zjawiska stopniowego wydłużania aplikacji ogólnej, prokuratorskiej i sędziowskiej, przy jednoczesnym skracaniu aplikacji adwokackiej. Naczelna Rada Adwokacka w piśmie do Ministra Sprawiedliwości podniosła przede wszystkim, że zmiana utrudni życie samych aplikantów – skrócony czas nie pozwoliłby na pełne zrealizowanie „praktycznych” elementów programu, a tym samym utrudnił aplikantom późniejsze wejście na rynek pracy. Po rozważeniu tych argumentów podjęto decyzję o zmianie pierwotnego projektu i pozostawienie trzyletniego okresu aplikacji.

Istotną zmianą w zakresie dostępu do zawodu adwokata i radcy jest proponowane zastąpienie części testowej egzaminu zawodowego, obejmującej znajomość przepisów prawa, zadaniem z zakresu zasad wykonywania zawodu. W przekonaniu projektodawcy, takie ukształtowanie egzaminu skutkować będzie większą skutecznością w sprawdzaniu przystosowania kandydata do wykonywania zawodu. Warto dodać, że tożsame rozwiązanie spotka także egzamin zawodowy dopuszczający do zawodu notariusza.

Sala rozpraw

Fot. Krzysztof Wojciewski

Kolejną kluczową zmianą będzie umożliwienie uzyskania wpisu na listę adwokatów oraz listę radców prawnych przedstawicielom niektórych grup zawodowych, bez konieczności zdania przez nich egzaminu. Warunkiem skorzystania z takiej ścieżki stanie się trzyletni staż w wykonywaniu określonych czynności. Propozycja wprowadzenia tego ułatwienia dotyczy komorników, a także osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski i wykonywały czynności asystenta w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym lub w międzynarodowym organie sądowym. Inną grupą prawników mogących skorzystać z tej ścieżki będą osoby, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski i w urzędach publicznych tworzyły projekty powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Nowe rozwiązanie obejmie również osoby posiadające stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz tworzące projekty powszechnie obowiązujących aktów prawnych w urzędach publicznych.

Zwiększeniu mobilności między zawodami prawniczymi służyć ma również zmiana przepisów umożliwiających przystąpienie do egzaminu zawodowego bez konieczności odbycia aplikacji. Nastąpi przyspieszenie tej ścieżki dostępu do zawodu oraz poszerzenie kategorii uprawnionych podmiotów – przez skrócenie stażu dla osób, które przez okres co najmniej trzech lat (aktualnie pięciu), w okresie nie dłuższym niż sześć lat (aktualnie osiem) przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, zatrudnione były na wymienionych w ustawie stanowiskach. „Bezaplikacyjne” uprawnienie do przystąpienia do egzaminu zyskają również osoby zatrudnione w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym lub w międzynarodowym organie sądowym, które wykonywały zadania odpowiadające czynnościom asystenta sędziego. Uprawnienie to zostanie przyznane nadto osobom, które zdały egzamin komorniczy, a także tym, które po ukończeniu aplikacji legislacyjnej zatrudnione były w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych, wykonując wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.

Dziś opisane wyżej uprawnienia, po spełnieniu ustawowych obowiązków, mają niektórzy urzędnicy sądów i prokuratury, a także osoby wykonujące czynności prawne wymagające wiedzy prawniczej i związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej lub też związanych z działalnością adwokata lub radcy prawnego. Do tej kategorii należą także osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski lub notarialny oraz zajmujące stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Notariusz: obowiązkowy patronat i rejent „na próbę”

Dość znacznym zmianom ulegną przepisy normujące dostęp do zawodu rejenta. Wprowadzony zostanie obowiązek objęcia każdego aplikanta patronatem notariusza, a także instytucja zastępczego wykonania przez właściwego prezesa sądu apelacyjnego obowiązku rady notarialnej – w przypadku jej bezczynności – dotyczącego wyznaczenia patrona.

Powyższe rozwiązania ułatwią osobom aspirującym do wykonywania zawodu notariusza osiągnięcie zawodowych celów. Stanowią również odpowiedź na aktualny problem, jakim jest zapewnienie możliwości szkolenia wszystkim osobom, które z pozytywnym wynikiem zdały egzamin wstępny i zostały wpisane na listę aplikantów notarialnych. Obecnie obowiązujące regulacje powodują, że dostęp do zawodu notariusza bywa utrudniony właśnie przez niemożność znalezienia patronów dla aplikantów. Dodatkowo, na wypadek niestosowania się notariuszy do nowych regulacji, projektodawca zdecydował o wprowadzeniu przepisu pozwalającego na pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej rejenta uchylającego się od nałożonego na niego obowiązku objęcia patronatem określonego aplikanta.

Podobnie jak w przypadku adwokata i radcy prawnego, nie bez znaczenia dla ułatwienia dostępu do zawodu notariusza będzie fakt skrócenia z pięciu do trzech lat okresów stosowania prawa wymaganych do dopuszczenia do egzaminu zawodowego bez konieczności odbywania aplikacji notarialnej. Dziś, po spełnieniu ustawowych warunków, takie uprawnienie obejmuje przede wszystkim doktorów nauk prawnych, urzędników sądów i prokuratury, osoby bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, osoby zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej oraz osoby, które zajmują stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W myśl propozycji Ministerstwa Sprawiedliwości, grupa osób uprawnionych poszerzona zostanie o legislatorów, asystentów sędziów w najwyższych sądach, a także osoby, które zdały egzamin komorniczy.

Najistotniejszą innowacją w przypadku dostępu do zawodu notariusza wydaje się propozycja wprowadzenia alternatywnej formy odbycia asesury. Projekt pierwszej ustawy deregulacyjnej zakłada możliwość powoływania notariusza na „okres próbny” trzech lat, po którym kandydat do zawodu zdobywa pełne uprawnienia. Umożliwi to asesorom notarialnym prowadzenie własnych kancelarii, a także pozwoli nowym notariuszom na wcześniejsze budowanie ich pozycji na rynku usług prawnych. Powyższa propozycja spotykała się jednak ze sprzeciwem środowiska. Podnoszony jest argument o braku gwarancji wysokiego poziomu usług świadczonych przez takie osoby. Wydaje się on nieuzasadniony, gdyż samorząd zawodowy będzie sprawował kontrolę również nad „notariuszami na próbę”.

W odpowiedzi na wspomniane propozycje MS deregulujące dostęp do zawodu notariusza podnoszony jest zarzut, że skutkiem ich wprowadzenia będzie zwiększenie i tak już dużej podaży osób wykonujących ten zawód, a tym samym pogorszenie trudnej sytuacji finansowej obecnych rejentów. Wydaje się jednak, że – na skutek wzrastającej liczby spółek prawa handlowego, w przypadku których większość podejmowanych istotnych czynności prawnych wymaga udziału notariusza (szczególnie dotyczy to spółek akcyjnych) – zapotrzebowanie na usługi rejentów będzie stale wzrastać. Prognozy przeciwników proponowanych rozwiązań wypada zetem uznać za nazbyt pesymistyczne.

Warto jednocześnie zauważyć, że projektodawca nie jest zamknięty na głosy płynące z samorządu zawodowego notariuszy. Podobnie jak w przypadku adwokatów i radców prawnych, tak w przypadku rejentów wycofano się z propozycji skrócenia aplikacji do dwóch lat. Obecnie samorządy zawodowe wdrażają nowe, bardziej praktyczne programy szkolenia aplikantów, stąd – zdaniem projektodawcy – należy zaczekać z oceną ich skuteczności. Taki postulat zgłaszało w konsultacjach społecznych nie tylko środowisko notariuszy, ale również sami aplikanci.

Pieczeć notariusza

Fot. Krzysztof Wojciewski

Komornik: więcej asesorów bez aplikacji

Deregulacyjne zmiany obejmą także zawód komornika. Po pierwsze, projektodawca postanowił zrezygnować z obowiązkowych badań psychologicznych kandydatów na komorników. Będzie to oznaczało zniesienie obciążeń administracyjnych dla takich osób, dziś wynoszących ok. 150 zł. Dojdzie także do likwidacji części ustnej egzaminu zawodowego, co pozwoli osiągnąć jego większą transparentność oraz ujednolicić egzamin komorniczy z egzaminami warunkującymi dopuszczenie do pozostałych zawodów prawniczych. Projektodawca proponuje przyznanie uprawnienia do rozpoczęcia asesury komorniczej, bez konieczności odbycia aplikacji oraz zdania egzaminu komorniczego, asystentom sędziów i prokuratorów, nadto osobom wykonującym czynności asystenta sędziego w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym, Trybunale Sprawiedliwości UE bądź Europejskim Trybunale Praw Człowieka. W stosunku do takich osób proponuje się skrócenie do trzech lat (w okresie lat sześciu) łącznego czasu stosowania prawa. Projekt zakłada również poszerzenie katalogu profesji, których wykonywanie umożliwi uzyskanie stanowiska komornika bez wymogu odbycia aplikacji komorniczej, złożenia egzaminu oraz odbycia asesury, o radców Prokuratorii Generalnej. W związku z tym nastąpi skrócenie do trzech lat wymaganych okresów stosowania prawa. Projektodawca, podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych zawodów, zrezygnował z pomysłu skrócenia aplikacji komorniczej.

Pierwsza „transza deregulacyjna” obejmuje również propozycje odnośnie zmiany zasad dostępu do wykonywania zawodów syndyka oraz urzędnika sądu bądź prokuratury. W przypadku kandydatów do zawodu syndyka, proponuje się zniesienie wymogu uzyskania zaświadczenia z Rejestru Dłużników Niewypłacalnych oraz przedłożenia stosownych zaświadczeń lekarskich, w tym od lekarza psychologa. W przypadku osób ubiegających się o stanowisko urzędnika sądu lub urzędnika prokuratury, zniesiony zostanie wymóg legitymowania się wykształceniem wyższym, jak również skróceniu ulegnie okres wymaganego stażu urzędniczego – z dwunastu do sześciu miesięcy.

Nadzieja w dostępności i konkurencyjności

Wysoce prawdopodobnym jest, że wprowadzenie w życie omówionych wyżej propozycji przyczyni się do skrócenia ścieżki dostępu do zawodów prawniczych, a także zwiększenia mobilności poziomej w obrębie tych zawodów, a to z kolei będzie miało pozytywny wpływ na kondycję całego rynku usług prawniczych.

Mniej restrykcyjne niż obecnie regulacje warunkujące dostęp do wspomnianych zawodów, poza wszystkim, skutkować będą ich większą konkurencyjnością. Wydaje się przy tym, wbrew pojawiającym się opiniom, że wzrost konkurencyjności rynku usług prawniczych nie może stanowić zagrożenia dla ich odbiorców. W dobie gospodarki wolnorynkowej obywatele sami decydują o tym, jak rozporządzają swoimi dobrami, w tym dokonują wyboru usług z zakresu ochrony prawnej. Bardzo często wyznacznikiem ich decyzji jest poziom świadczonych usług oraz efektywność danego prawnika – wartości weryfikowalne przede wszystkim w praktyce rynkowej.