Standard ETPCz

Strasburg o przewlekłości

Tagi: , ,
Przewlekłość postępowań

Rys. Łukasz Jagielski

ETPCz wielokrotnie podnosi kwestię wadliwego funkcjonowania w Polsce skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Wada ta, nosząca znamiona systemowej, dotyczy sposobu interpretowania przez sądy krajowe kryterium rozsądnego czasu postępowania oraz kryterium odpowiedniego i wystarczającego zadośćuczynienia za stwierdzone naruszenie.

Wprawdzie tematyka standardów wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczących przewlekłości postępowań gościła już na łamach „Na wokandzie” (por. Przemysław Feliga – „Strasburg a przewlekłość”, NW nr 3/2010), warto jednak wątek ten poruszyć ponownie.

Niewątpliwie, działania podejmowane w celu rozwiązania problemu nadmiernej długości postępowań sądowych winny zmierzać co najmniej w dwóch kierunkach. Po pierwsze, winny one obiektywnie prowadzić do skrócenia czasu rozpoznawania spraw przez sądy – tak, by długość postępowania mieściła się w zakresie pojęcia „rozsądnego terminu rozpoznania sprawy”, jak wymaga tego art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Po wtóre, działania takie powinny również zmierzać do tego, by w sytuacji, z założenia wyjątkowej, gdy postępowanie prowadzone w konkretnej sprawie okazało się nadmiernie długotrwałe, osoba dotknięta przewlekłością, wykorzystując dostępny jej na szczeblu krajowym środek, mogła uzyskać odpowiednie zadośćuczynienie. Tego drugiego aspektu nadmiernej długości postępowań sądowych dotyczy zasadniczo grupa skarg zakomunikowanych Polsce przez Trybunał w dniu 2 października 2012 r. w sprawie Adama Sucheckiego oraz czterech innych skarżących.

Geneza problemu

Komunikując powyższe skargi, Trybunał zaprezentował krótką genezę zaistniałej sytuacji, począwszy od wyroku wydanego w sprawie Kudła przeciwko Polsce z 26 października 2000 r., w którego wykonaniu Polska przyjęła ustawę z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.

Efektywność środka przewidzianego ustawą, pozwalającego na kwestionowanie długości postępowań sądowych na szczeblu krajowym, z punktu widzenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji, stanowiła już przedmiot analiz Trybunału. W trzech decyzjach odnośnie dopuszczalności takich skarg (Charzyński przeciwko Polsce, Ratajczyk przeciwko Polsce, Krasuski przeciwko Polsce) Trybunał uznał, iż skarga ta jest środkiem skutecznym, a skarżący winni skorzystać w pierwszej kolejności właśnie ze środka krajowego. W konsekwencji, z listy tego typu spraw wniesionych do ETPCz skreślono 600 skarg – z uwagi na niewykorzystanie przez wnoszących dostępnego im krajowego środka odwoławczego.

Jak podkreślił Trybunał w swoim wystąpieniu, od 30 października 1998 r., czyli od pierwszego wyroku stwierdzającego naruszenie przez Polskę art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z nadmierną długością postępowania (w sprawie Styranowski przeciwko Polsce) do dnia 31 grudnia 2011 r., ETPCz wydał 411 wyroków stwierdzających analogiczne naruszenie. Co znamienne, 346 z nich zostało wydanych po wejściu w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. Ponadto, w latach 2005-2011 Trybunał skreślił z listy skarg 352 sprawy, w których doszło pomiędzy stronami do zawarcia ugody bądź Trybunał zatwierdził złożoną przez Rząd deklarację jednostronną.

Aktualnie przed Trybunałem zawisłych jest ok. 400 spraw z Polski, w których skarżący zarzucają naruszenie ich prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Wadliwe funkcjonowanie

Na jakie kwestie Trybunał zwrócił uwagę komunikując wspomnianą grupę spraw? ETPCz skoncentrował się na tym, czy sądy krajowe rozstrzygając w przedmiocie skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie należycie stosowały kryteria wynikające z orzecznictwa Trybunału. W szczególności, czy praktyka sądów polskich nieuwzględniających – przy dokonywaniu oceny czasu trwania postępowania – okresów przed wejściem w życie ustawy (tj. przed dniem 17 września 2004 r.) oraz okresów postępowania przed uchyleniem rozstrzygnięcia przez sąd II instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, jest zgodna z art. 6 Konwencji, który wymaga uwzględnienia całej długości postępowania. Trybunał zaznaczył ponadto, że zakomunikowane sprawy będzie badał również pod kątem ewentualnego naruszenia art. 13 Konwencji – analizując, czy skarga przewidziana w ustawie z 17 czerwca 2004 r., z punktu widzenia jej kompensatoryjnej roli, może być uznana za środek skuteczny.

W szerszej perspektywie, formułując wnioski o charakterze ogólnym, Trybunał rozważać będzie, czy w Polsce istnieje problem systemowy polegający na nieprawidłowej praktyce sądów krajowych, które oceniając zarzut naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nie stosują się do wymogów kryterium rozsądnego czasu postępowania oraz kryterium odpowiedniego i wystarczającego zadośćuczynienia na szczeblu krajowym – tak jak wynika to z reguł przedstawionych w wyroku Scordino przeciwko Włochom. Trybunał posunął się nawet do postawienia pytania, czy z uwagi na powtarzający się w licznych skargach z Polski zarzut nieskuteczności środka krajowego, doszło do naruszenia systemowego związanego z brakiem pełnego wykonania przez Polskę wyroku w sprawie Kudła przeciwko Polsce.

Środki zaradcze

Oczywistym jest, że skargi zakomunikowane 2 października 2012 r. odnoszą się do przeszłych stanów faktycznych, zaś ocena dokonana przez sądy krajowe, która została poddana w wątpliwość przez Trybunał, nie może już zostać zmodyfikowana. Należy jednak mieć na uwadze to, iż właściwa praktyka orzecznicza w sprawach inicjowanych skargą na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, zgodna ze standardami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału, winna być kształtowana na bieżąco.

W szczególności, co do sposobów eliminowania naruszeń Konwencji, dokonując na szczeblu krajowym prawidłowej oceny kwestii naruszenia wymogu rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie zwracać należy uwagę na trzy istotne kwestie, nie po raz pierwszy sygnalizowane przez Trybunał: uwzględniania okresu ocenianego postępowania sprzed wejścia w życie ustawy o skardze, uwzględniania wcześniejszych etapów postępowania (w przypadku uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania), jak również określania dostatecznej wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu stwierdzonych naruszeń.

Jeśli chodzi o świadczenia pieniężne, warto w tym miejscu podkreślić, iż Trybunał nie wymaga, by wysokość świadczeń przyznawanych przez sądy polskie była identyczna z tą, którą przyznałby on sam rozpoznając skargę. Tym niemniej, do uznania środka krajowego za skuteczny, a w konsekwencji uznania, że skarżący wnoszący do ETPCz skargę, gdyż otrzymał już wystarczające zadośćuczynienie na szczeblu krajowym (co będzie skutkowało uznaniem wniesionej przez niego skargi za niedopuszczalną), konieczne jest respektowanie przez sądy krajowe pewnego standardu.

Metodologia ustalania wysokości należnego świadczenia wymaga przyjęcia przez sąd krajowy kwoty bazowej (typowej stawki), w oparciu o którą ustala się wysokość należnego świadczenia za każdy rok trwania postępowania, a nie przewlekłości. Tak ustaloną kwotę powiększa się o kwotę dodatkową w przypadku, gdy nadmierna długość postępowania stwierdzona zostaje w sprawach mających szczególne znaczenie, tj. z zakresu prawa pracy, świadczeń socjalnych, stanu cywilnego, dotyczących zdolności do czynności prawnych czy ważnych postępowaniach dotyczących zdrowia i życia. Kwota ta powinna być następnie pomniejszona przy uwzględnieniu liczby poziomów jurysdykcji, na których sprawa była rozpoznawana oraz okresu, w którym sam skarżący przyczynił się do opóźnienia postępowania (por. Przemysław Feliga – „Strasburg a przewlekłość”, NW nr 3/2010; artykuł wprawdzie odnosi się do zagadnień dotyczących postępowań cywilnych, jednak większość zawartych w nim tez ma również zastosowanie do postępowań karnych).

Kwestia niedostatecznych kwot

Interesującym, w kontekście wysokości kwot zasądzanych na szczeblu krajowym w stosunku do wysokości oczekiwanej przez ETPCz, jest zestawienie dokonane przez Trybunał na etapie komunikowania Polsce skarg w sprawie Adama Sucheckiego oraz czterech innych skarżących.

I tak, w sprawie ze skargi Adama Sucheckiego, odnoszącej się do postępowania wieczystoksięgowego trwającego w chwili wniesienia skargi na przewlekłość ponad trzy lata, sąd krajowy przyznał kwotę 500 zł (co znamienne, poniżej progu przewidzianego ustawą z 17 czerwca 2004 r. w brzmieniu po nowelizacji z 2009 r.), tymczasem, w ocenie Trybunału, zgodnie z kryteriami wynikającymi z wyroku Scordino (Nr 1) przeciwko Wlochom, najniższy akceptowalny przez niego poziom świadczenia na szczeblu krajowym wynieść powinien 2,8 tys. zł. W sprawie aresztowej ze skargi Wiesława Rutkowskiego, trwającej od września 2002 r., w kwietniu 2010 r. sąd krajowy przyznał świadczenie pieniężne, wyłącznie za okres po 17 września 2004 r., w wysokości 2 tys. zł – podczas gdy kwota akceptowalna przez Trybunał za pełen okres to 13,2 zł. W sprawie ze skargi Piotra Pytel, w której postępowanie przygotowawcze trwało ok. osiem lat i nie zostało jeszcze zakończone, za kwotę wystarczającą do utraty przez skarżącego statusu ofiary Trybunał uznał 18-20 tys. zł, a w sprawie ze skargi Mariusza Orlikowskiego dotyczącej sprawy o zapłatę, trwającej ponad 10 lat – co najmniej 9,5 tys. zł. W ostatniej z zakomunikowanych spraw, odnoszącej się do postępowania w sprawie o złożenie rachunku z zarządu i zapłatę, trwającej od 1999 r., Trybunał za kwotę wystarczającą do utraty przez skarżącego statusu ofiary uznał 15 tys. zł.

Duże pole manewru

Z pytaniem prawnym w zakresie interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 2004 r. (co do tego, czy sąd, oceniając naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, powinien badać tok całego postępowania sądowego, czy też może ograniczyć ocenę naruszenia prawa strony tylko do etapu postępowania, w którym złożono skargę), mającym na celu wyeliminowanie niejednolitej praktyki orzeczniczej sądów krajowych skutkujących zjawiskiem tzw. fragmentacji, na początku br. zwrócił się do Sądu Najwyższego Prokurator Generalny.

W zakresie prawidłowości rozpatrywania skarg na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, nawet przed rozstrzygnięciem wspomnianej kwestii przez Sąd Najwyższy, nadal dla sądów krajowych istnieje duże pole manewru, by prawo krajowe interpretować w duchu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zwłaszcza że – jak wyraził się sam Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 listopada 2012 r. (sygn. akt III CZP 65/12) dotyczącej tematyki nieco odmiennej (wstąpienie w stosunek najmu po zmarłym partnerze homoseksualnym) – „poza dyskusją pozostaje teza, że orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka obejmujące wykładnię postanowień konwencji praw człowieka i podstawowych wolności powinny być uwzględniane przy interpretacji prawa polskiego.