Oddać okręgom, co okręgowe

Tagi: , , ,
Cezary Kąkol - prokurator Prokuratury Rejonowej w Żarach

Fot. Elżbieta Przybyła-Szpakowska

Przepisy określające właściwość rzeczową prokuratury są niedoskonałe. Nie ma żadnego uzasadnienia w tym, by śledztwa w sprawach podlegających rozpoznaniu przez sądy okręgowe były prowadzone przez prokuratury rejonowe – pisze prokurator Cezary Kąkol.

Jak wynika ze sprawozdania Prokuratora Generalnego z rocznej działalności prokuratury w 2011 r., do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wpłynęło łącznie 1 189 666 spraw karnych. Spośród nich aż 99,5 proc. (1 183 280 spraw) została zarejestrowana w prokuraturach rejonowych. Pozostałe sprawy karne w łącznej liczbie 6 386 zarejestrowano na szczeblu prokuratur okręgowych i apelacyjnych.

Do tego dochodzi olbrzymia dysproporcja w zakresie etatyzacji. Spośród 6 295 prokuratorów i asesorów aż 1574 pracowało w okręgach, 386 w apelacjach, a 3789 w rejonach. Oznacza to, że niemal wszystkimi śledztwami i dochodzeniami (99,5 proc.) zajmowało się jedynie około 67 proc. zatrudnionych prokuratorów. Oprócz pracy stricte śledczej, prokuratorzy z rejonów średnio kilka razy w tygodniu obsadzają wokandy, uczestniczą w zdarzeniach i pełnią dyżury poza godzinami urzędowania prokuratury. Brak jasnych reguł w zakresie określania właściwości rzeczowej prokuratury powoduje również, że sprawy skomplikowane i wielowątkowe (takie jak np. Amber Gold), zamiast być od razu przekazywane do prowadzenia prokuraturom wyższego szczebla, często tkwią w rejonach i „giną” w gąszczu innych śledztw i dochodzeń.

Kryteria nie dość precyzyjne

Struktura prokuratur rejonowych jest bardzo prosta. Mogą być w nich tworzone jedynie działy do prowadzenia określonego rodzaju spraw (np. śledztw), a w ramach działów, w których obsada kadrowa przekracza 12 prokuratorów – sekcje. Obowiązujące przepisy nie przewidują, niestety, tworzenia w nich np. działów sądowych. Niezależnie od przyjętej struktury, praktycznie wszyscy prokuratorzy z rejonu prowadzą lub nadzorują śledztwa i dochodzenia. Aktualną sytuację skomplikować może dodatkowo planowane wprowadzenie zmian w k.p.k. w kierunku zwiększenia kontradyktoryjności i znacznego przeniesienia aktywności prokuratorów z rejonu na etap postępowania sądowego.

Struktura okręgów i apelacji jest już znacznie bardziej rozbudowana. Oprócz z reguły niewielkich kadrowo wydziałów śledczych i przestępczości gospodarczej, prowadzących łącznie 0,5 proc. wszystkich spraw, w prokuraturach okręgowych i apelacyjnych funkcjonują wydziały nadzoru, organizacyjne, postępowania sądowego, organizacji pracy prokuratur, wizytacji i okresowej oceny prokuratorów, a nawet do spraw informatyzacji i analiz, w których prokuratorzy nie prowadzą żadnych postępowań przygotowawczych.

W sprawach karnych obowiązuje domniemanie właściwości rzeczowej prokuratur rejonowych. Skąd taki wniosek? Wszystko za sprawą kilku przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. Nr 49, poz. 296 ze zm.). Regulamin wskazuje m.in., że na poziomie prokuratur apelacyjnych prowadzi się i nadzoruje wyłącznie postępowania przygotowawcze w sprawach o przestępstwa: o charakterze terrorystycznym, noszące cechy zorganizowanej przestępczości, a także przestępstwa korupcji, a w szczególności łapownictwa w organach władzy ustawodawczej, organach administracji rządowej, samorządu terytorialnego, wymiaru sprawiedliwości, ścigania i kontroli.

Jeszcze mniej przejrzyście określono właściwość prokuratur okręgowych. Są w nich prowadzone śledztwa własne i nadzorowane śledztwa powierzone innym organom w sprawach o poważne przestępstwa o charakterze kryminalnym, a także sprawy o poważne przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu, przestępstwa skarbowe i inne przestępstwa o charakterze gospodarczym.

Brak jasno zdefiniowanych reguł, uznaniowość i brak możliwości kwestionowania przez rejon decyzji okręgu czy apelacji może prowadzić do zainteresowania tych ostatnich tylko takimi śledztwami, które mogą się okazać sukcesem medialnym oraz pomóc w uzyskaniu satysfakcjonujących wyników statystycznych.

Nadmiar obowiązków prokuratorów z rejonów jest faktem. Nie jest prawdą, że jedynie w śledztwach prokurator musi wykonywać osobiście szereg czynności, ponieważ zostały dla niego ustawowo zastrzeżone (np. związane z wydaniem, zmianą lub uzupełnieniem zarzutów – zob. art. 311 § 3 k.p.k.), natomiast w dochodzeniach – dotyczących z reguły prostszych spraw – wszystkie czynności wykonuje Policja. Pomimo tego, że dominująca liczba postępowań przygotowawczych jest prowadzona w formie dochodzeń, w praktyce śledczej różnica między dochodzeniem a śledztwem często się zaciera i sprowadza jedynie do odmiennego nazewnictwa. Obowiązki wynikające z nadzoru prokuratora nad dochodzeniem oraz względy statystyczne dotyczące szybkości i sprawności postępowania powodują, że w razie nieudolności Policji musi on osobiście wykonywać szereg czynności, które normalnie powinna wykonać Policja (np. przesłuchanie świadków, zasięganie opinii biegłych, oględziny, sporządzenie decyzji kończącej postępowanie).

Toga prokuratora

Fot. Krzysztof Wojciewski

Sądowy porządek

Regulacje ustalające właściwość rzeczową sądów karnych zostały zawarte nie w rozporządzeniu, lecz w ustawie – Kodeksie postępowania karnego. W art. 24 § 1 k.p.k. przyjęto, jako zasadę, właściwość rzeczową sądów rejonowych we wszystkich sprawach karnych. W art. 25 § 1 k.p.k. – na zasadzie wyjątku – określono właściwość rzeczową sądów okręgowych. Regulacje te są precyzyjne i w praktyce sądowej nie budzą większych wątpliwości. Sąd okręgowy orzeka w pierwszej instancji m.in. w sprawach o wszystkie zbrodnie (np. zabójstwo, pozbawienie wolności połączone ze szczególnym udręczeniem, podrabianie lub przerabianie pieniędzy, tzw. przemyt znacznej ilości narkotyków czy sprzedaż narkotyków małoletnim), a także o, najpoważniejsze według ustawodawcy, występki określone w Kodeksie karnym, w tym chociażby zabójstwo w afekcie, śmierć człowieka w wyniku ciężkiego uszczerbku na zdrowiu albo pobicia lub bójki, pranie brudnych pieniędzy, prowadzenie przygotowań do handlu ludźmi czy założenie i branie udziału w zorganizowanej grupie przestępczej lub związku przestępczym.

Dysharmonia w zakresie właściwości rzeczowej sądów i prokuratury jest widoczna także w przypadkach fakultatywnego przekazania sprawy sądowi okręgowemu. Według art. 25 § 2 k.p.k. sąd apelacyjny, na wniosek sądu rejonowego, może przekazać do rozpoznania sądowi okręgowemu, jako sądowi pierwszej instancji, sprawę o każde przestępstwo, ze względu na szczególną wagę lub zawiłość sprawy. Tymczasem na etapie postępowania przygotowawczego przesłanki „wagi” lub „zawiłości” mogą być podstawą do wszczęcia śledztwa (zob. art. 309 pkt 5 k.p.k.), co w żadnym stopniu nie determinuje konieczności przekazania sprawy do prokuratury okręgowej czy apelacyjnej.

Właściwość rzeczowa prokuratur okręgowych powinna być odpowiednio skorelowana z właściwością rzeczową sądów okręgowych. Obecnie, skutkiem prowadzenia i nadzorowania przez prokuratorów z rejonów spraw, które są rozpoznawane w pierwszej instancji przez sądy okręgowe, jest konieczność ich uczestniczenia w rozprawach i posiedzeniach tych właśnie sądów. De lege lata brak jest wystarczających podstaw do tego, aby zadania oskarżycielskie w tym zakresie wykonywali prokuratorzy z prokuratur okręgowych, a tym bardziej apelacyjnych (zob. §§ 30 pkt 2, 40 pkt 2 i 41 pkt 2 regulaminu). Trudno jest zrozumieć i zaakceptować ten stan. Byłoby czymś znacznie bardziej naturalnym, gdyby należało to do kompetencji prokuratorów prokuratur okręgowych, jako szczebla równego sądowi okręgowemu.

Za potrzebą uporządkowania właściwości rzeczowej prokuratury przemawiają także okoliczności natury faktycznej i finansowej. Dotyczy to w szczególności większych okręgów, gdzie sąd okręgowy jest oddalony o dziesiątki kilometrów od poszczególnych prokuratur rejonowych. W przypadku mniejszych prokuratur, konieczność wielokrotnych dojazdów prokuratora z rejonu, zamiast z okręgu, do sądu okręgowego generuje nie tylko niepotrzebne koszty finansowe związane z jego delegacją służbową, ale także powoduje, niejednokrotnie całodzienne, wyłączenie go od innych czynności służbowych, np. sekcji zwłok, rozpraw w sądzie rejonowym, kierowania oględzinami na miejscu zdarzenia.

Ewolucja, nie rewolucja

Przeciwnicy uporządkowania problemu właściwości rzeczowej prokuratury wskazują m.in., że określenie dokładnego katalogu spraw, w których właściwe byłyby prokuratury okręgowe, wymusiłoby objęcie prokuratorów w nich zatrudnionych obowiązkowymi tzw. dyżurami zdarzeniowymi, a także wykonywaniem przez nich szeregu początkowych czynności śledztwa, związanych np. z przedstawieniem zarzutów czy sporządzeniem wniosku o tymczasowe aresztowanie.

Trudności o charakterze logistycznym oraz niebezpieczeństw dotyczących niezwłocznego zabezpieczenia śladów i dowodów można by jednak uniknąć np. poprzez przyjęcie, że czynności określone w art. 308 k.p.k., a zatem podejmowane jeszcze przed formalnym wszczęciem śledztwa (a także dalsze, które będą konieczne, np. wydanie postanowienia o wszczęciu śledztwa, wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, skierowanie wniosku o zastosowanie tymczasowego aresztowania) wykonywaliby – oprócz funkcjonariuszy Policji – prokuratorzy z właściwych miejscowo prokuratur rejonowych. Dopiero później akta byłyby przekazywane do właściwej prokuratury okręgowej, w celu kontynuowania śledztwa. Nie ulega również wątpliwości, że pomoc prawna prokuratur rejonowych czy miejscowej Policji mogłaby mieć miejsce również na etapie postępowania sprawdzającego z art. 307 k.p.k. czy w toku śledztwa, gdy niezbędne byłoby np. przesłuchanie świadków zamieszkałych na obszarze właściwości danej prokuratury rejonowej czy jednostki Policji, przeprowadzenie oględzin, okazania itd. Należałoby również określić, który moment procesowy (np. wszczęcie śledztwa, sporządzenie postanowienia o przedstawieniu zarzutów, ogłoszenie zarzutów, powzięcie informacji o czynie o określonej kwalifikacji) aktualizowałby konieczność przejęcia sprawy przez okręg lub apelację. Pozostawienie tej kwestii nieuregulowanej wywołałoby z pewnością wiele problemów kompetencyjnych.

Jakkolwiek punktem odniesienia dla uporządkowania właściwości rzeczowej prokuratury powinny być wspomniane wyżej regulacje dotyczące kognicji sądów karnych, to wydaje się, że stworzenie jedynie sztywnego katalogu spraw przypisanych poszczególnym szczeblom prokuratury byłoby zabiegiem nie tylko niepełnym, ale również szkodliwym. Wprowadzony podział powinien zatem uwzględniać również jasno określone wyjątki (np. stopień zaawansowania śledztwa i jego dobro) oraz przesłanki fakultatywne, oparte np. o kryterium „wagi” lub „zawiłości” sprawy.

Z aprobatą rejonów

Przeprowadzenie postulowanych zmian nie powinno nastręczać od strony legislacyjnej nadmiernych komplikacji. Wydaje się również, że możliwe byłoby płynne przejście od „starego” do „nowego” modelu, niezakłócające pracy prokuratury jako całości.

Szczegółowe wskazanie, jakie śledztwa powinny być prowadzone (nadzorowane) przez rejon, jakie przez okręg, a jakie przez apelację, nie tylko uporządkowałoby relacje na linii prokuratura – sąd, ale również pozwoliłoby na zrównoważenie zakresu obowiązków w samej prokuraturze. Zmiana w zakresie właściwości rzeczowej zostałaby najprawdopodobniej przyjęta z aprobatą, w szczególności przez prokuratorów z prokuratur rejonowych. Szansę na nią daje w szczególności projektowana przez Ministerstwo Sprawiedliwości ustawa – Prawo o prokuraturze.