Oblicza sprawności

Tagi: , , , ,
Sąd jak w zegarku

Rys. Łukasz Jagielski

Jak wynika z najnowszego raportu CEPEJ, efektywność polskich sądów kształtuje się na poziomie średniej europejskiej. W porównaniu z innymi państwami Rady Europy nie mamy też aż tak dużo sędziów i aż tak mało urzędników sądowych, jak przyjęło się uważać. Bezspornie jednak, na wymiar sprawiedliwości wydajemy względnie dużo.

Europejska Komisja ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ) została powołana w 2002 r. w celu zapewnienia wsparcia dla państw członkowskich Rady Europy w usprawnianiu systemów sądownictwa. Najważniejszym działaniem komisji w tym zakresie jest badanie pt. „Evaluation of European Judicial Systems” – wydawany w dwuletnich cyklach obszerny raport opisujący poszczególne czynniki decydujące dla sprawności funkcjonowania wymiarów sprawiedliwości w poszczególnych krajach.

Ostatnia edycja raportu ukazała się pod koniec 2012 r. i oparta jest o dane z 2010 r. – w efekcie wnioski płynące z raportu są obrazem tendencji w zarządzaniu krajowymi wymiarami sprawiedliwości i nie zawsze pokazują aktualną sytuację. Niemniej jednak, raport CEPEJ jest jedynym, kompleksowym źródłem danych pozwalającym na umiejscowienie sytuacji polskich sądów na tle innych państw Rady Europy.

Jak więc wypada kondycja polskiego wymiaru sprawiedliwości? I czy prawdziwe są tezy wskazujące, że pod względem sprawności postępowań sądowych nie jest najlepiej – pomimo ogromnych środków co roku przeznaczanych z budżetu państwa na sądownictwo?

Sprawnie czy opieszale?

Głównym zarzutem kierowanym wobec polskich sądów jest ich opieszałość. Media przywołują przykłady przewlekających się spraw, zaś większość działań reformatorskich dotyczących wymiaru sprawiedliwości w uzasadnieniu porusza ich oczekiwany wpływ na przyspieszenie postępowań.

Z problemem wzrostu zaległości spraw boryka się większość państw Rady Europy. Innymi słowy, niemal w całej Europie sądy rozpatrują w ciągu roku mniej spraw niż do nich wpływa. Zauważmy, że pewna pozostałość liczona w skali rocznej jest zjawiskiem zupełnie naturalnym – po prostu niektóre sprawy wpływają do sądu pod koniec roku i ich załatwienie w tym samym „okresie statystycznym” jest po prostu niemożliwe. Z drugiej jednak strony, w rubryce „załatwienie” uwzględnia się także sprawy, które do sądów wpłynęły rok wcześniej. W efekcie uzyskujemy informację o uśrednionej sprawności działania sądów w danym roku.

CEPEJ wyróżnia dwie główne kategorie spraw: karne i cywilne (z uwzględnieniem rozgraniczenia na sporne i niesporne, które nie jest równoznaczne z przyjętym w Polsce podziałem na sprawy procesowe i nieprocesowe). W sprawach cywilnych niespornych sprawność polskich sądów, wg. danych CEPEJ za 2010 r., wyniosła 97,4 proc., natomiast w sprawach spornych – 95 proc. Jednocześnie rozpoznanych zostało 90,8 proc. wpływających spraw karnych. W zakresie spraw cywilnych, w obu ich kategoriach, zauważyć można niewielki spadek sprawności (o ok. 1,5 proc.) w stosunku do poprzedniego badania CEPEJ. Natomiast w zakresie spraw karnych spadek sprawności okazał się już dość znaczny (o 9 proc.). W efekcie sprawy cywilne polskie sądy rozpatrują na poziomie efektywności równym średniej europejskiej (co ciekawe, polska Temida zanotowała tu wskaźniki lepsze niż np. sądy w Finlandii, które bardzo często przywołuje się jako przykład jednostek sprawnie działających). Niepokoją natomiast dane odnośnie sprawności postępowań karnych.

Interpretując powyższe wskaźniki nie można zapominać o nieujętym w nich wzroście liczby spraw wpływających do sądów. Tak więc nieuprawnione będzie twierdzenie, że sędziowie w Polsce orzekający w sprawach karnych pracowali w 2010 r. o 9 proc. gorzej niż dwa lata wcześniej. Prawdą jest natomiast, że wygenerowana zaległość (niezależnie od ich przyczyny) będzie spowalniać sądy przez kolejne lata. Dzieje się tak, gdyż niezakończone w danym roku sprawy dołączają do puli spraw nowonapływających. Wszystkie muszą zostać załatwione przez w zasadzie niezmienną liczbę sędziów.

Proces likwidacji zaległości w sądach jest skomplikowany i żmudny. Pokazują to przykłady państw, które znacząco poprawiły wskaźniki sprawności (jak np. Szwecja), a pomimo to co roku generują pewną liczbę spraw niezałatwionych, która powiększa zaległości z poprzednich lat. Horyzont czasowy raportów CEPEJ pozwala jednak spojrzeć na kwestię opieszałości z nieco większym optymizmem. Wprowadzone i planowane reformy sądownictwa w Polsce, zarówno techniczne (m.in. nagrywanie rozpraw), jak i legislacyjne (projekt zmiany Kodeksu postępowania karnego wprowadzający kontradyktoryjność postępowań), powinny pozwolić sądom znacząco zwiększyć sprawność funkcjonowania.

Wykres: załatwienie spraw w polskich sądach (w tysiącach)

Źródło: raport Evaluation of European Judicial Systems, edycja 2012

Drogo czy tanio?

Inne ciekawe zagadnienie porównawcze to wysokość środków przeznaczanych z budżetu państwa na wymiar sprawiedliwości. Kryterium to jest często podnoszone w zestawieniu z tezą o niskiej sprawności, w efekcie zaś przedstawiane jako słaba strona polskiego sądownictwa.

Przed weryfikacją tej tezy trzeba zauważyć, że, pomimo jednolitej metodologii badania CEPEJ, nie jest możliwe do końca miarodajne porównanie specyficznych uwarunkowań budżetowych poszczególnych państw Rady Europy – począwszy od kwestii wielkości i zamożności kraju, przez stopień rozwinięcia infrastruktury wymiaru sprawiedliwości, po uwzględnienie finansowania poszczególnych elementów systemu (np. niektóre państwa w budżecie wymiaru sprawiedliwości uwzględniają wydatki na policję). W celu zapewnienia lepszej porównywalności danych, CEPEJ oblicza także wskaźnik wydatków na wymiar sprawiedliwości w przeliczeniu do wartości PKB na jednego mieszkańca. Niebagatelną kwestią przy określaniu tendencji w zakresie poziomu finansowania są również wahania kursowe (raport operuje walutą euro). Wszystkie powyższe czynniki powodują, że – zdaniem autorów raportu – dane dotyczące wydatków budżetowych powinny służyć raczej do określenia stopnia zaangażowania danego państwa w finansowanie wymiaru sprawiedliwości, niż do tworzenia rankingowych porównań.

Badanie CEPEJ pokazuje, że Polska przeznacza na wymiar sprawiedliwości środki relatywnie duże w stosunku do zamożności kraju. Klasyfikacja wydatków w odniesieniu do PKB liczonego na mieszkańca plasuje nas na ósmym miejscu wśród państw Rady Europy. Podobnie przedstawia się klasyfikacja według wartości środków w stosunku do zaplanowanej wartości budżetu państwa. Przy czym CEPEJ wskazuje, że znaczne zaangażowanie finansowe budżetu w funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości jest zjawiskiem pożądanym. W przypadku Polski nie można także zapominać o tym, że blisko 40 proc. wszystkich wydatków „wraca” do budżetu państwa w postaci opłat sądowych wnoszonych przez obywateli.

Jakie wnioski płyną z tych informacji? Wydaje się, że przy pewnych zastrzeżeniach metodologicznych, poziom finansowania polskiego wymiaru sprawiedliwości jest mocną stroną systemu. Niewątpliwie w najbliższych latach aktualne stanie się pytanie o to, czy zaległości infrastrukturalne sądownictwa będące uzasadnieniem wielu dotychczasowych wydatków inwestycyjnych zostały nadrobione i czy pewna ilość uwolnionych środków przyczyni się do znaczącego wzrostu sprawności sądownictwa. Wydaje się, że działania reformatorskie podejmowanych w polskim wymiarze sprawiedliwości od 2008 r. zaczynają przynosić rezultaty i w kolejnej edycji badania ilość wydawanych środków budżetowych będzie współgrać ze zwiększającą się sprawnością postępowań.

Ilu sędziów, ilu urzędników?

Kolejnym, często pojawiającym się w dyskusji publicznej zarzutem, jest niewłaściwe gospodarowanie etatami w polskim sądownictwie. Podnoszony jest argument o największej liczbie sędziów w Europie oraz braku wystarczającej liczby urzędników sądowych. Tymczasem dane z raportu CEPEJ opowiadają odrobinę inną historię.

Mierząc w liczbach bezwzględnych, w Polsce faktycznie jest wielu sędziów – wg. stanu na 2010 r. ponad 10,5 tys. Jednak już w przeliczeniu na 100 mieszkańców znajdujemy się na 12. miejscu wśród państw Rady Europy. Oczywiście, wyprzedzają nas również kraje niewielkie, co zaburza porównywalność wskaźnika. Nie jest jednak tak, że znaczna liczba sędziów w Polsce to ewenement na skalę Europy. W tym kontekście istotna kwestia to zakres kognicji, czyli pojemność katalogu spraw, które podlegają orzecznictwu sądów. W Polsce – co CEPEJ wykazuje przy statystyce dotyczącej spraw cywilnych – duży potencjał zasobów kadrowych sądownictwa kierowany jest do rozpatrywania spraw niespornych (aż 78,6 proc.).

Innym zagadnieniem związanym z zasobami kadrowymi sądownictwa jest liczba urzędników, w tym urzędników bezpośrednio wspomagających prace sędziów. W przypadku Polski nie do końca prawdziwe jest twierdzenie o braku wystarczającej ich liczby. CEPEJ w celach porównawczych stosuje tu przelicznik liczby urzędników na liczbę sędziów w danym państwie. Polska na tle innych krajów Rady Europy z wartością 3,4 urzędnika na sędziego wypada zupełnie dobrze – to poziom podobny do Francji, Belgii czy Czech, zaś wyższy niż w krajach skandynawskich. Nieco gorzej, choć wciąż na dobrym poziomie, prezentuje się liczba urzędników, których praca polega na wsparciu sędziego (chodzi o sekretarzy sądowych, nie asystentów) – tutaj ze wskaźnikiem 1,9 przewyższamy Austrię, Niemcy czy Belgię. Jak zatem widać, przynajmniej w teorii, sędziowie uzyskują odpowiednie wsparcie administracyjne.

Powody do dumy?

W świetle powyższego można zaryzykować tezę, że wymiar sprawiedliwości w Polsce ma odpowiednie zasoby i umiejętności, by zwiększać sprawność działania (przez sprawność należy tu rozumieć odpowiednią proporcję nakładów środków na sądownictwo i efektów mierzonych poziomem zaległości spraw). Co więcej, otoczenie sądownictwa rozwija się bardzo dynamicznie – CEPEJ wykazuje blisko 35 proc. wzrost liczby adwokatów i radców prawnych w stosunku do 2008 r. Istnieją obszary, w których czynniki te skutkują faktyczną poprawą. Przykładem może być załatwianie spraw rejestrowych, które od kilku lat utrzymuje się na poziomie ponad 100 proc., co oznacza sukcesywne likwidowanie zaległości w tej kategorii spraw.

Co więc stoi na przeszkodzie wypracowania takiej sprawności wymiaru sprawiedliwości, która pozwoli nie tylko na polepszanie wskaźników, ale również na lepszy odbiór społeczny kondycji polskiego sądownictwa? Szukając odpowiedzi na tak postawione pytanie należy przyjrzeć się tendencji w zakresie liczby załatwianych spraw. Rozszerzając odrobinę zgromadzone w raporcie dane wskazać należy, że sądy w Polsce na przestrzeni ostatnich pięciu lat notują stały wzrost liczby załatwianych spraw. Wydawać by się mogło, że powinno to skutkować ograniczaniem zaległości. Niestety, w grę wchodzi tu kolejny czynnik – znaczący wzrost wpływu spraw do sądów, z 9581,6 tys. w 2005 r. do 13584,1 tys. w 2011 r.

Wprowadzane reformy, choć przyspieszają wykonywanie poszczególnych czynności w postępowaniach, to jak dotąd nie przełożyły się na znaczącą poprawę ogólnej, statystycznej wydajności sądownictwa. Raport CEPEJ pokazuje nam, że nie tylko polski wymiar sprawiedliwości stoi przed poważnym wyzwaniem rozwojowym związanym z coraz większą ilością napływających spraw. Powyższe skłania do podjęcia rozważań o docelowym modelu funkcjonowania sądów, w tym o zakresie spraw, jakie powinny być przez nie rozstrzygane.