Władza pod sędziowską kontrolą

Tagi: , , ,
Irena Kamińska

Fot. Krzysztof Wojciewski

Rozmowa z Ireną Kamińską, sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego i ekspertem w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, prezesem Stowarzyszenia Sędziów „Themis”.

– Pani Sędzio, przez wiele lat pracowała Pani w sądzie powszechnym, dziś orzeka Pani w sprawach administracyjnych. Jaki był powód tej zmiany – rodzaju sądownictwa i rozpatrywanych problemów prawnych?

– Jestem osobą bardzo ciekawską i gdy prezes Roman Hauser zaprosił mnie na delegację do NSA, chętnie skorzystałam, by zobaczyć, co się tu dzieje, jak wygląda praca w sądzie administracyjnym. Muszę przyznać, że początkowo wszystko to wydawało mi się dość nudne – tam, w sądzie powszechnym w Łodzi, ludzkie losy, emocje w sali, a tu, w Warszawie, decyzje, dokumenty, świat urzędów. Jednak już po paru sesjach zorientowałam się, że dla prawnika to dopiero tutaj jest łamigłówka i tu zaczyna się zabawa z prawem. No i wciągnęło mnie.

– W NSA wyspecjalizowała się Pani w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, dając się poznać jako rzecznik możliwie szerokiej transparentności działań władzy. Jak dziś ocenia Pani jawność życia publicznego w Polsce?

– Przez ponad dziesięć lat stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wiele się zmieniło. Na początku regułą było, że organy chroniły wszelką informację, ponieważ uważały swoją władzę za dyskrecjonalną, niepodlegającą żadnej ocenie. Dziś jest o wiele, wiele lepiej.

– Na poziomie lokalnym również?

– Przede wszystkim. Władze lokalne doskonale zdają sobie sprawę z tego, że nie mogą utajniać przedmiotu swoich działań i myślę, że wiele dobrego zrobiło tu orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast po wielu latach praktyki powoli zaczyna narastać w NSA przekonanie, że ochrona interesów pojedynczego obywatela może naruszać interes ogólny i że zbyt szeroki dostęp do informacji publicznej może szkodzić interesom państwa. Przykładem głośna już sprawa notatek z rozmów telefonicznych premiera Donalda Tuska z ówczesnym premierem Rosji Władymirem Putinem czy korespondencji mailowej ministra Michała Boniego z pracownikami jego resortu.

– Orzekała Pani w obu sprawach opowiadając się za nieupublicznianiem treści tych dokumentów. W pierwszej wskazywała Pani na interes polityki zagranicznej państwa, w drugiej – na szczególny status wewnętrznych dokumentów urzędowych. Zwłaszcza w tej drugiej sprawie jest Pani krytykowana, skarżący skierował sprawę do Trybunału w Strasburgu. Co ciekawe, korespondencja, której się domagał, dotyczyła projektowanych zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej – ostatecznie chciano ten dostęp znacząco ograniczyć głośną poprawką senatora Rockiego.

– Wydałam wiele wyroków, w których prezentowałam pogląd, że zachowanie prawa do informacji publicznej wymaga jej udostępnienia i że kontrola społeczna jest bardzo potrzebna, nawet jeśli niektóre organy, zwłaszcza organy ścigania i służby specjalne, mają ogromną skłonność do utajniania swojej działalności. Natomiast uważam, że do pewnego momentu praca urzędów musi odbywać się w ciszy, a jawność i związany z nią zgiełk medialny temu nie sprzyjają.

Co do nowelizacji ustawy – urzędnik, który prowadzi korespondencję mailową ze współpracownikami, ma prawo do prezentacji różnych poglądów, nawet złych, ponieważ często ucierają się one dopiero w trakcie dyskusji, mającej przecież służyć wypracowaniu określonego stanowiska. Dopiero na etapie, gdy prace stają się oficjalne, jest czas na reakcje różnych gremiów biorących udział w procesie legislacyjnym, w tym na reakcję obywateli.

– Kwestia w tym, że obowiązująca ustawa jest niezwykle liberalna i kategorii „dokumentu wewnętrznego” nie sposób z niej wywieść.

– Tak, w ustawie jest tylko jeden bezpiecznik w postaci informacji przetworzonej, pozwalający na odmowę dostępu. No i mamy jeszcze ustawę o ochronie informacji niejawnych, która dopuszcza nadawanie klauzul tajności. Nie jestem twórcą pojęcia „dokument wewnętrzny”, co przypisano mi w jednym z prasowych artykułów. Od dawna funkcjonuje ono w piśmiennictwie, ale nie ma zgody, co dokładnie oznacza. Z pewnością chodzi jednak o działania organu pozbawione oficjalności i waloru decyzyjnego.

Nie zapominajmy, że w każdej ze spraw wyważenie między interesem prywatnym a publicznym zawsze wymaga indywidualnego podejścia. Niemniej, kategoria dokumentu wewnętrznego powinna wynikać wprost z przepisów.

– Jakie inne zamiany w tej ustawie byłyby potrzebne?

– Muszę wypowiedzieć niezbyt popularny pogląd. Otóż konieczna jest norma, która pozwalałaby ograniczyć prawo do nadużywania dostępu do informacji publicznej. Niestety bywa, że wnioskodawcy nie są nastawieni na realizację prawa obywatelskiego, tylko na to, by dopiec urzędnikowi, np. wójtowi. Obecna ustawa nie daje możliwości wydawania orzeczeń, które pozwalałyby na oddalanie skargi w przypadku zwykłego i oczywistego pieniactwa.

– Pieniacz, jakkolwiek uciążliwy, też ma prawo do informacji.

– To prawda i dlatego nawet, jeśli ktoś zachowuje się w sposób mogący czynić jego zachowanie uciążliwym, to najważniejszy powinien być powód i cel, dla którego to robi. Mamy takich obywateli i stowarzyszenia, którzy naprawdę są bardzo uciążliwi dla organów władzy, ale zawsze zakładam, że chodzi im o szeroko pojęte wspólne dobro. Jeżeli natomiast ktoś walczy z organem i co rusz domaga się kolejnych informacji, czasem sięgających dziesięć lat wstecz, to na pewno nie chodzi mu o prawo do informacji publicznej.

Ciągle też mamy niezmieniony art. 15 ustawy, zobowiązujący organ do udzielenia informacji, nawet jeśli nie zostanie wniesiona opłata, do której uiszczenia wnioskodawca został wezwany.

– Jak jest z udzielaniem informacji publicznej, której dysponentem są sądy powszechne jako organy w władzy?

– Sędziowie są legalistami i nie dostrzegam instytucjonalnego oporu przed ujawnianiem informacji. Jedynie prezesi sądów mają czasem problemy proceduralne, bo nie zawsze wiedzą, w jakiej formie udzielić informacji publicznej, a w jakiej odmówić – a więc czy w danej sytuacji odmówić pismem czy też wydać decyzję administracyjną. Jest natomiast inny problem – z aktami sądowymi. Przez lata wykształcił się pogląd, również w orzecznictwie NSA, że jako całość są one informacją publiczną. Od dwóch, trzech lat odchodzimy od tego poglądu – zaprezentowaliśmy w orzecznictwie stanowisko, że akta sądowe stanowią pewien zbiór dokumentów, z których część jest informacją publiczną, ale część nią nie jest. Osobiście nie zgadzam się z tym, że wywiady środowiskowe, opinie o stanie zdrowia, zaświadczenia lekarskie, dokumenty prywatne są również informacją publiczną.

– Czy z kolei w sądach nie panuje przesadna obawa przed ujawnianiem informacji zawierających dane osobowe?

– Nie. Ostrożność jest tu całkowicie uzasadniona, ponieważ, po pierwsze, obowiązuje nas ustawa o ochronie danych osobowych, a po drugie, za nieuprawnione ujawnienie tych danych grozi odpowiedzialność karna.

– A praktyka związana z udostępnianiem wyroków oraz ich publikacją w Internecie?

– Nie spotkałam się w swoim orzecznictwie z przypadkiem, żeby sąd odmówił udostępnienia na wniosek treści wyroku, oczywiście po odpowiedniej jego anonimizacji. Myślę, że również w sądach powszechnych panuje absolutnie ugruntowane przekonanie, że wyrok, jako dokument urzędowy, podlega udostępnieniu. Natomiast udostępnianie orzecznictwa na specjalnie do tego stworzonym portalu internetowym jest bardziej kwestią techniczną.

W sądownictwie administracyjnym przyjęło się, że w Internecie publikowane jest każde orzeczenie, w każdej sprawie. Teraz, po latach praktyki, pojawia się pogląd, że może nie jest to potrzebne, że tworzy pewien chaos informacyjny i że na podstawie tych publikacji nie można wywieść żadnego wniosku co do kierunku orzecznictwa. Pojawiają się głosy, że może lepiej byłoby publikować tylko orzeczenia wiodące, z utrwalonej linii orzeczniczej, co oczywiście nie zamykałoby dostępu do pozostałych wyroków w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

– Jakie jest Pani zdanie na temat funkcjonowania tzw. pręgierza internetowego, czyli głośnego przypadku publikowania na stronie internetowej zielonogórskiej prokuratury wyroków sądowych z danymi podsądnych, głównie wyroków dotyczących kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym?

– Myślę, że jest to trochę niebezpieczne, ponieważ coś raz wrzucone do Internetu pozostaje tam na zawsze. Prawo przewiduje przecież zatarcie skazania, czy zatem wieczne napiętnowanie kogoś w sieci nie narusza jego praw? To samo dotyczy zniesławienia, pomówień i wielu innych działań skierowanych w Internecie przeciwko konkretnym osobom. Uważam, że Internet jest miejscem, gdzie naruszane są konstytucyjne prawa, tylko nie ma na razie skutecznego sposobu, jak sobie z tym radzić.

– Jednak, wyłączając przypadki, w których zachodzi ryzyko naruszenia interesu pokrzywdzonego, publikacja wyroku w Internecie z podaniem danych osobowych sprawcy bywa bardzo skuteczna.

– To prawda, publikacja w Internecie działa tak samo, jak podanie wyroku do publicznej wiadomości. Dopóki jednak nie ma możliwości skutecznego usuwania informacji z Internetu, na przykład po zatarciu skazania, dopóty byłabym bardzo ostrożna z publikowaniem orzeczeń w sieci bez ich uprzedniej anonimizacji.

W służbie Temidzie
Sędzia Irena Kamińska studia prawnicze ukończyła na Uniwersytecie Łódzkim w 1975 r. Do urzędu sędziego dochodziła przez stanowiska pomocnika sekretarza, sekretarza, następnie kuratora zawodowego. Począwszy od 1979 r. orzekała w sądownictwie powszechnym, w tym w Sądzie Okręgowym w Łodzi. Była członkiem Krajowej Rady Sądownictwa, członkiem jej Prezydium, następnie rzecznikiem prasowym KRS.

Od 2002 r. orzeka w sądach administracyjnych. Przez pierwsze dwa lata była sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego, następnie, po reformie sądów administracyjnych w 2004 r. – przewodniczącym Wydziału Informacji Sądowej, później wiceprezesem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obecnie znów orzeka w NSA, m.in. w sprawach dotyczących informacji publicznej i ochrony danych osobowych.

Przez kilkanaście lat była zaangażowana w działalność Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, przez rok pełniąc funkcję jego prezesa. W 2010 r. była jednym z założycieli Stowarzyszenia Sędziów „Themis”, którego do dziś jest prezesem.

– Wracając do praktyki sądów, pojawiają się postulaty, że jawne i publikowane powinny być wszystkie dane dotyczące drogi zawodowej sędziego, w tym pozwalające ocenić stabilność jego orzecznictwa.

– Dane dotyczące drogi zawodowej sędziego nie są utajniane i nie jest to żadnym problemem. Natomiast co do stabilności orzeczeń, to powstrzymałabym się od tak daleko posuniętych dywagacji, ponieważ to tylko jeden z mierników pracy sędziego, wcale nie najbardziej znaczący. Wystarczyłoby przecież, żeby ktoś miał w ciągu roku trzy sprawy w kontroli instancyjnej, z tego dwa wyroki uchylone z różnych powodów, a okazałoby się, że ma bardzo wysoki wskaźnik uchyleń.

– A jawność procesu nominacyjnego sędziów? Czy informacje na ten temat nie powinny trafiać do Internetu?

– Nie widziałabym w tym nic złego, bo nie uważam, żeby stanowiło to naruszenie czyichkolwiek praw. Tylko czy myślą państwo, że społeczeństwo jest naprawdę ciekawe takich informacji?

– Pomogłyby one przeciąć spekulacje odnośnie wpływu czynników pozamerytorycznych na awanse sędziów.

– Jak mówiłam, nie widzę tu przeciwwskazań.

– Pani sędzio, oprócz orzekania w NSA bierze Pani czynny udział w dyskusjach dotyczących kondycji sądownictwa w Polsce, broni Pani również interesu sędziów, dziś w stowarzyszeniu Themis. Od dawna krytykuje Pani model nadzoru administracyjnego sprawowanego nad sądami powszechnymi.

– W sądownictwie administracyjnym, gdzie orzekam, nadzór sprawuje prezes NSA, który jest sędzią, a nie, jak w przypadku sądów powszechnych, politykiem. Widzę tego same korzyści. Projekty aktów prawnych dotyczących sądownictwa administracyjnego powstają nie na skutek wizji politycznej, ale potrzeby wynikającej z doświadczeń i praktyki. Przede wszystkim jednak mamy stabilizację. Kadencja prezesa NSA trwa sześć lat, co pozwala na realizację długofalowej koncepcji, zaś po upływie kadencji prezes musi rozliczyć się ze swojej pracy przed innymi sędziami. Tego wszystkiego nie ma w sądownictwie powszechnym, gdzie co przyjdzie nowy minister, to ma nowe pomysły, ogłasza nowe reformy. Proszę zobaczyć, od ilu lat nadzór nad sądownictwem powszechnym sprawuje minister sprawiedliwości i czy coś się w tym czasie poprawiło w sądach? Moim zdaniem wszystko się pogarsza i nie jest to uwaga skierowana przeciwko obecnemu ministrowi, ani jakiemukolwiek innemu, tylko kwestia systemowa.

– Czy postulat środowiska sędziowskiego odnośnie wyjęcia sądów spod nadzoru ministra i oddania ich pod kuratelę pierwszego prezesa Sądu Najwyższego nie jest maksymalizacją żądań na zasadzie „zgłosimy i zobaczymy, co się uda z tego ugrać”? Czy środowisko faktycznie wierzy, że jest to możliwe do osiągnięcia, biorąc pod uwagę realia polityczne?

– W polityce wszystko jest możliwe. Pamiętam opowieści kolegów z Węgier, którzy zyskali dużą autonomię dla sądownictwa tylko dzięki nieoczekiwanemu przetasowaniu sił w tamtejszym parlamencie. Osobiście uważam taką zmianę za bardzo trudną, jeśli nie niemożliwą. Sądzę jednak, że to w interesie partii rządzącej powinno być takie ustawienie pozycji ministra sprawiedliwości, by sądownictwo było podporą państwa.

– Nikt chyba tego nie kwestionuje.

– Na razie robi się wszystko, żeby sprowadzić sędziów do roli urzędników i żeby zachować strukturę podległości; sędziów – prezesom, prezesów – ministrowi.

– Dlaczego hierarchiczność ma być szkodliwa dla sędziów?

– Sama w sobie nie jest szkodliwa, natomiast powoduje pewną alienację prezesów sądów od ich środowiska. Sześcioletnia kadencja, której nie można powtórzyć, stawia ich w sytuacji, w której, po mianowaniu przez ministra stają się nietykalni. Mówię o pewnym zjawisku, a nie o konkretnych ludziach, ponieważ wiem, że jest wielu wspaniałych prezesów, których sędziowie chcieliby mieć zawsze za szefów.

– Jaka jest zatem szkodliwość tego zjawiska dla samych sądów?

– Jeśli ktoś chce awansować, to raczej stara się nie być czarną owcą w stadzie. Tym sposobem tworzy się mechanizm pewnych zależności sytuacyjnych.

– Czy ma to wpływ na orzecznictwo?

– Na szczęście nie, ale ma wpływ na pewne postawy.

– Wracając do krytyki nadzoru administracyjnego, czy nie jest z kolei tak, że gdy jakiś pomysł czy decyzja ministra sędziom nie odpowiada, natychmiast wysuwany jest argument o próbie zamachu na sędziowską niezawisłość?

– Uważam, że ten argument jest w dyskusji publicznej nadużywany. Ponad wszelką wątpliwość sędzia w swojej pracy powinien kierować się tylko prawem. Natomiast jestem przeciwna temu, by minister sprawiedliwości miał tak szerokie uprawnienia, choćby dotyczące wglądu w akta postępowań. Czym różni się to, że akta jadą do ministra, od tego, że kiedyś były noszone do komitetu wojewódzkiego partii? Przecież można skorzystać z wizytatora zatrudnionego w Ministerstwie Sprawiedliwości. Dla mnie różnica jest zasadnicza, bo wizytator jest sędzią i nawet jeśli weźmie akta i pójdzie z nimi do ministra, to jest to co innego, niż gdy akta czyta sam minister.

– Co miałoby to zmienić? Przecież minister nie ma wpływu na sędziego orzekającego w konkretnej sprawie.

– Oj ma. Weźmy sytuację, która może mieć miejsce – minister czyta akta, coś mu się w nich nie podoba i sygnalizuje to prezydentowi, który jest z tej samej opcji politycznej. Następnie przy nominacjach, sędzia ten, z niewiadomych powodów, nie zostaje mianowany na wyższe stanowisko.

– Czy nadzoru ministra nad sądami nie uzasadnia choćby fakt, że mamy bardzo skomplikowaną strukturę i bardzo rozbudowaną kognicję sądów?

– To istotna kwestia. Gdy zaczynałam sądzić, było nas ok. pięciu tysięcy, potem liczba sędziów sądów powszechnych zaczęła gwałtownie rosnąć i nagle zrobiło się nas 10 tysięcy. Wprawdzie przy różnych ustawach błagaliśmy – wtedy byłam jeszcze w Krajowej Radzie Sądownictwa – żeby przestano dodawać nam nowych zadań, ale nikt nas nie słuchał. Panowało przekonanie, szczególnie po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., że jeśli ktokolwiek ma zagwarantować przestrzeganie praw obywatelskich, to tylko sąd.

– Jakie sprawy należałoby sądom odjąć?

– Przede wszystkim trzeba przekazać referendarzom orzekanie w sprawach wykroczeń i wyjąć z sądów sprawy rejestrowe. Myślę też, że należałoby rozwinąć środki pozasądowe, takie jak mediacja, może nawet część spraw cywilnych należałoby poddać obowiązkowej mediacji. Nie wydaje mi się też, żeby dwuinstancyjność postępowania sądowego musiała być we wszystkich sprawach pionowa. Warto byłoby skierować środki zaskarżenia do składu trzyosobowego, ale w tym samym sądzie, w którym zapadł wyrok pierwszej instancji.

– Jaki jest Pani pogląd na udział sędziego w debacie publicznej, w szczególności na dopuszczalność komentowania orzeczeń?

– Uważam, że skoro sędzia jest obywatelem, to ma prawo zabierać głos w każdej sprawie publicznej, zwłaszcza, jeżeli dotyczy ona zakresu działania sądów i niezawisłości sędziego. Jeśli zaś chodzi o komentowanie orzeczeń, to nie uważam tego za rzecz absolutnie naganną, wręcz przeciwnie, sądzę, że orzeczenie powinno być podane do wiadomości publicznej prostym i przystępnym językiem. Mam natomiast wątpliwości, czy powinien to robić sędzia orzekający w danej sprawie. Od tego jest rzecznik prasowy sądu, ponieważ sędzia broni swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku.

– Można spotkać się z poglądem przeciwnym, że należy bronić swojego stanowiska w mediach, bo to, co nie istnieje mediach, jest rugowane z życia publicznego.

– Jestem pełna zrozumienia dla tego poglądu, jednak tkwi we mnie głębokie przekonanie, że sędzia, który publicznie broni swojego orzeczenia, zawsze naraża się na ryzyko, iż będzie traktowany jako strona w sprawie. Nie wyobrażam sobie np. spotkania sędziego z przedstawicielami partii politycznych, podczas którego musi on bronić na wizji swojego orzeczenia. Uważam, że tak po prostu nie uchodzi.

– Jakie rady miałaby Pani dla młodego pokolenia rozpoczynającego karierę w zawodach prawniczych?

– Jeżeli ktoś chce zarabiać prawdziwe pieniądze, to stanowczo odradzałabym zawód sędziego. Z kolei ścieżka aplikacji radcowskiej i adwokackiej jest bardzo atrakcyjna, ale pod warunkiem, że jest się najlepszym i ma się do tego jeszcze trochę żyłki biznesowej. Przy tak ogromnej liczbie adeptów, jaką mamy dzisiaj, rynek prawniczy będzie coraz trudniejszy.

– A zalety pracy w zawodzie sędziego?

– Oczywiście są. Najlepiej sprawdzą się w nim osoby, dla których powołanie i służba publiczna nie są jedynie sloganem. Mamy już przecież powroty do zawodu sędziego osób, które np. w zawodzie adwokata nie zawsze się mentalnie odnajdywały i nie zawsze mogły powiedzieć klientowi, że sprawa jest wygrana, podczas gdy wiadomo było, że trzeba zapłacić i odsiedzieć.