Niekonstytucyjność przepisu: skutek ex nunc, skutek ex tunc

Tagi: , , ,
Posiedzenie Trybunału Konstytucyjnego

Fot. Robert Gardziński / Fotorzepa

Praktyka sądów związana z wykonywaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednolita. Różnice te stają się szczególnie widoczne, gdy przyjrzeć się stanowisku prezentowanemu w niektórych kwestiach przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Problemy dotyczą zwłaszcza czasowych skutków wyroków trybunalskich, ich wpływu na wznowienie postępowania sądowego oraz konsekwencji odroczenia przez TK utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu.

Źródłem wątpliwości są przepisy samej Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 3, orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z kolei art. 190 ust. 4 mówi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia.

Na sprzeczność obu tych przepisów zwrócił uwagę SN w uchwale z 23 czerwca 2005 r. (III CZP 35/05), stwierdzając, że art. 190 ust. 3 może uzasadniać wniosek, iż orzeczenia TK mają skutek na przyszłość (ex nunc), z kolei z art. 190 ust. 4 płynie wniosek przeciwny – o wstecznym działaniu orzeczeń TK (ex tunc).

Ewolucja poglądów

W uchwale z 23 czerwca 2005 r. SN zauważył, że Trybunał wyraźnie odnosi skutki swoich rozstrzygnięć wyłącznie do stanów na przyszłość (patrz wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., P 4/99). Często też przywoływane jest postanowienie TK z 21 marca 2000 r. (K 4/99), w którym skłonił się on ku poglądowi, że jego orzeczenie wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a więc na przyszłość. Zasadniczo więc nie ma ono mocy wstecznej.

Jednak z biegiem czasu poglądy sędziów ewaluowały. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 lutego 2008 r. (II OSK 1745/07), że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. – NSA odrzuca stanowisko, że wyrok TK wywołuje skutki jedynie na przyszłość – zauważa dr Jarosław Sułkowski z Zespołu Wstępnej Kontroli Skarg Konstytucyjnych i Wniosków w Biurze TK.

Ku temu poglądowi skłania się również coraz częściej SN. W wyroku z 20 maja 2009 r. (I CSK 379/08) SN zauważył, że stwierdzona przez TK niezgodność z Konstytucją nie istnieje wyłącznie w chwili orzekania przez Trybunał, lecz występuje również wcześniej. Dlatego, zdaniem SN, „z dogmatycznego punktu widzenia” znaczenie ma to, odkąd w systemie prawnym pojawiła się zakwestionowana przez TK norma prawna. Pozwala to przyjąć, że, co do zasady, orzeczenia TK mają moc wsteczną, a przyjęcie skuteczności ex nunc naruszałoby spójność systemową Konstytucji i byłoby trudne do pogodzenia z art. 77 (prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej). Mniej radykalny pogląd SN wyraził w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (II CSK 335/10), stwierdzając, że wyrok TK nie jest skuteczny ex tunc w takim zakresie, w jakim naruszałoby to zasadę ochrony praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji).

Wznowienie postępowania sądowego

Przyjęcie przez sądy poglądu o wstecznym skutku orzeczenia TK prowadzi de facto do wniosku, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było. To z kolei umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie.

Problem jest jednak z tzw. orzeczeniami interpretacyjnymi TK. W postanowieniach z 21 sierpnia 2003 r. (III CO 9/03) i z 5 marca 2009 r. (III UO 9/08) SN uznał, że takie orzeczenia przedstawiają jedynie określone propozycje wykładni i nie eliminują z porządku prawnego interpretowanych przepisów. To oznacza – zdaniem SN – że nie pozwalają one na wznowienie postępowania, na podstawie art. 401 [1] k.p.c. Potwierdza to również wspomniany wyrok SN z 26 stycznia 2011 r.

Jeszcze bardziej wyraziście wyraził to SN w uchwale z 17 grudnia 2009 r. (III PZP 2/09), stwierdzając, że sądy nie powinny orzekać z poczuciem jurysdykcyjnego dyskomfortu, że ich prawomocne orzeczenia nie są ostateczne i mogą być wzruszone ze względu na późniejszą zmianę wykładni przepisów przez TK.

Z drugiej strony, zapadały też orzeczenia, w których SN przyjmował, że negatywne orzeczenie interpretacyjne stanowi jednak przesłankę wznowienia postępowania (tak np. w postanowieniu SN z 11 marca 2009 r., II UZ 2/09, niepublikowane).

W praktyce sądów administracyjnych wznowienie postępowania nie wywołuje takich wątpliwości. Jak zauważa dr Sulikowski, zasadniczo sądy administracyjne opowiadają się za uchyleniem orzeczeń organów władzy publicznej zapadłych na podstawie przepisu, który następnie został uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Celem tej procedury – jak stwierdził NSA w uchwale z 28 czerwca 2010 r. (II GPS 1/10) – musi być „realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem TK”. Dlatego – zdaniem NSA – jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne tylko wtedy, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia postępowania, w którym orzeczono unieważnienie małżeństwa lub rozwód, albo ustalono nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia nowy związek małżeński – art. 18 Konstytucji).

Orzecznictwo NSA nie jest natomiast jednolite w kwestii stosowania wyroków aplikacyjnych, w których Trybunał, orzekając o niezgodności z Konstytucją, rozstrzyga dodatkowo o wpływie tej niezgodności na stosowanie prawa, np. gdy w sentencji wyroku wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego przepisu (np. wykluczy możliwość zwrotu podatku uiszczonego na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny). Jak zauważa prof. dr hab. Janusz Trzciński, sędzia NSA, istnieją wątpliwości co do istnienia podstaw do wznowienia postępowania po wydaniu przez TK wyroku aplikacyjnego. – Sądy mogą sobie oczywiście poradzić, ale problem zasadniczo nie jest rozwiązany z punktu widzenia spójności prawa – mówi prof. Trzciński.

Odroczenie utraty mocy

Najbardziej zauważalna różnica między stanowiskiem NSA a SN wyraża się w odmiennym traktowaniu wyroków TK odraczających utratę mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Jak zauważa dr Sułkowski, z jednej strony przepis nadal obowiązuje i ma być stosowany, z drugiej – z uwagi na uprawnienie do wznowienia postępowania – obalenie domniemania konstytucyjności może prowadzić do odmowy jego stosowania.

SN z reguły stoi na stanowisku, że do czasu, aż przepis nie straci mocy obowiązującej, sądy muszą go stosować. W uchwale z 3 lipca 2003 r. (III CZP 45/03) SN stwierdził, że określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być tłumaczone inaczej, niż jak jego pozostawienie przez oznaczony czas w porządku prawnym. To oznacza – według SN – że Trybunał, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymuje w mocy normę prawną. W przeciwnym razie podważałoby to sens odroczenia, a więc i sens art. 190 ust. 3 Konstytucji, na co dodatkowo SN zwrócił uwagę w uchwale z 23 stycznia 2004 r. (III CZP 112/03). Zdaniem SN, „za prospektywnym działaniem wyroku Trybunału przemawia także potrzeba zapobieżenia powstaniu luki w prawie procesowym cywilnym”.

O tym, jakie skutki ma odroczenie mocy obowiązującej przepisu na wznowienie postępowania, SN przesądził we wspomnianej uchwale z 17 grudnia 2009 r. (III PZP 2/09). Według SN, orzeczenie TK stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401[1] k.p.c.

Inaczej traktują to zagadnienie sądy administracyjne. Jak zauważa dr Sułkowski, w orzecznictwie NSA nierzadki jest pogląd, że sąd może, a nawet powinien odmówić zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją w okresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Przykładem jest wyrok z 11 maja 2009 r. (II OSK 115/09), w którym NSA orzekł, że mimo odroczenia przez TK utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. „Orzeczenia sądowe nie mogą się opierać na przepisach prawa, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją” – uznał NSA.

Pogląd samego Trybunału na ten temat ewoluował. Początkowo TK stał na stanowisku, że do czasu, aż niekonstytucyjny przepis nie straci mocy obowiązującej, sądy muszą go bezwzględnie stosować. Z czasem zaczął zmieniać swoje stanowisko. Według dr Moniki Florczak-Wątor, asystenta sędziego TK, istnieją trzy sytuacje, gdy sąd może odmówić stosowania niekonstytucyjnego przepisu, mimo odroczonej mocy jego obowiązywania. Pierwsza ma miejsce wtedy, gdy przepis jest niższej rangi niż ustawowa, np. jest przepisem rozporządzenia. Druga jest uzasadniona tzw. przywilejem korzyści – gdy orzekając o niekonstytucyjności danego przepisu TK odniósł się do sprawy, która stała się przedmiotem skargi; czasem przywilej ten bywa zwany „premią za aktywność”. Trzecia sytuacja ma miejsce wtedy, gdy po wyroku TK zmienią się okoliczności, które spowodują „inne wyważenie konfliktu wartości”.

Sędzia TK Andrzej Wróbel dodaje do tego jeszcze czwartą sytuację – gdy ustawa narusza prawo unijne, co potwierdził wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie Krzysztof Filipiak przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej w Poznaniu (C-314/08).

Czy jednak wspomniana „premia za aktywność” powinna być przyznana tylko temu, kto jako pierwszy skutecznie doprowadził do stwierdzenia niekonstytucyjności danego przepisu? Zdaniem ekspertów takie uprzywilejowanie byłoby nieusprawiedliwione. Często zdarza się bowiem, że do TK wpływa kilka skarg konstytucyjnych dotyczących tego samego problemu i nie wszystkie one zostają w tym samym czasie przekazane do merytorycznego rozpoznania.

Wyroki reanimacyjne

Problem jest również z wyrokami TK stwierdzającymi niezgodność z Konstytucją przepisów nowelizujących. Czy tym samym Trybunał przywraca moc obowiązującą przepisu nowelizowanego i czy ze skutkiem ex tunc?

Zdaniem dr. Sławomira Żółtka z Biura Studiów i Analiz SN oraz dr. Marcina Wiącka z Biura Orzecznictwa NSA, należy odrzucić stanowisko, zgodnie z którym TK może decydować o tym, czy wyrok o niekonstytucyjności przepisu nowelizującego powoduje „odżycie” przepisu sprzed nowelizacji. Obaj przyznają jednak, że problem jest sporny zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie samego TK. Niewątpliwie, w Konstytucji nie ma przepisu, który udzielałby Trybunałowi kompetencji do decydowania o tym.

W orzecznictwie SN i NSA przeważa pogląd, że wyrok TK nie powoduje odżycia normy uchylonej lub zmienionej.

Bez wątpienia, wszelkie dylematy wiążące się z wykonywaniem wyroków TK mają charakter zasadniczy. Trafnie podsumował je SN w uchwale z 23 stycznia 2004 r. (III CZP 112/03): „istnieje potrzeba stworzenia dla orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego specjalnego systemu rozstrzygania zagadnień intertemporalnych. Wynika ona stąd, że trudno w tym zakresie zaakceptować szablonowe rozwiązanie, orzeczenia o niekonstytucyjności wykazują bowiem takie bogactwo i złożoność problematyki, że nie sposób mierzyć ich skutków czasowych jedną miarą; niezbędna jest tu elastyczność rozwiązań”.

W artykule przytoczono stanowiska ekspertów z konferencji pt. „Skutki wyroków TK w świetle orzecznictwa NSA, SN i TK” (Trybunał Konstytucyjny, Warszawa, 29 listopada 2012 r.) oraz konferencji pt. „Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa”
(WPAiE UWr, Wrocław, 27 listopada 2012 r.)