Korzyść czy strata? Sześć miesięcy po reorganizacji

Tagi: , , , ,
Sąd Rejonowy w Płońsku

Fot. Krzysztof Wojciewski

Ostatnia reforma struktury sądownictwa powszechnego w żaden sposób nie ograniczyła dostępu obywateli do sądu. Doprowadziła natomiast do lepszego wykorzystania potencjału kadry orzeczniczej oraz zmniejszyła różnice w jej obciążeniu. Oto analiza skutków połączenia 79 sądów rejonowych z większymi jednostkami.

Prawie pół roku, które upłynęło od momentu wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych, wydaje się właściwym czasem dla podjęcia próby wstępnej oceny tej inicjatywy.

Jest to istotne szczególnie wówczas, gdy zważy się mnogość zarzutów formułowanych wobec Ministra Sprawiedliwości oraz skalę zagrożeń, czy wręcz wizję klęski wymiaru sprawiedliwości, jaką miała wywołać reorganizacja sądownictwa.

Przyczyny

Reforma struktury organizacyjnej sądownictwa powszechnego przygotowywana była w MS od 2007 r. W pracach tych rolę wiodącą pełniło Biuro Analiz, Etatyzacji i Statystyki Wymiaru Sprawiedliwości, od marca 2012 r. funkcjonujące w strukturze Departamentu Sądów Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości. Ich intensyfikacja nastąpiła jesienią 2011 r., gdy ministrem został Jarosław Gowin.

Z analiz zarówno Ministerstwa, jak i niezależnych instytucji audytowych, wynikała konieczność takiego uproszczenia modelu struktury organizacyjnej sądownictwa, który powodowałby korzyści nie tylko w kontekście funkcjonalnej organizacji sądownictwa, ale przede wszystkim byłby z pożytkiem dla społeczeństwa. Uproszczony model miał doprowadzić do likwidacji zbędnych (lub rozbudowanych nieproporcjonalnie do faktycznych potrzeb) pionów administracyjnych w sądownictwie, lepszego wykorzystania infrastruktury dla potrzeb kadry orzeczniczej, a także liczebnego zmniejszenia administracyjnej kadry zarządczej. Kolejną przyczyną uzasadniającą racjonalizację były istotne dysproporcje obciążenia pracą poszczególnych sędziów sądów rejonowych – które zniwelować miało właśnie zwiększenie elastyczności dysponowania kadrą orzeczniczą w ramach jednostek sądowych o przeciętnie większym obszarze właściwości miejscowej niż dotychczasowa.

Prace koncepcyjne nad reformą uwzględniały szereg uwarunkowań, w tym m.in. liczbę wpływających do sądu spraw, strukturę wpływu i załatwienia spraw, stan obciążenia pracą sędziów (w zakresie właściwego rozmieszczenia kadry), warunki komunikacyjne (możliwość dojazdu stron do sądu), miejsce zamieszkania pracowników sądu (w zakresie ewentualnych utrudnień związanych z dojazdem do pracy), odległości między poszczególnymi sądami, w tym miejscowościami znajdującymi się w obszarach ich właściwości (m.in. pod kątem ewentualnych utrudnień z dojazdem do sądu w sprawach odwoławczych).

Pierwotny projekt rozporządzenia, przygotowany w grudniu 2011 r., uwzględniał zniesienie 116 sądów rejonowych o limicie etatów orzeczniczych do 12 sędziów włącznie. Szerokie konsultacje społeczne oraz opinia KRS skłoniły projektodawcę do odstąpienia od tej koncepcji. Ostatecznie, z dniem 1 stycznia 2013 r., zniesione zostały sądy rejonowe o limicie etatów do dziewięciu sędziów włącznie. Jednocześnie, w wyniku połączenia znoszonych jednostek, powstały sądy rejonowe o limicie wynoszącym co najmniej 12 sędziów.

Trochę statystyki

Niedoskonała organizacja terytorialna sądownictwa zawsze skutkuje niewydolną strukturą orzeczniczą. Ta zaś (konieczność jej utrzymania, zabezpieczenia etatów, itp.) pozbawia większe ośrodki skutecznej ochrony prawnej, obniża sprawność postępowania i w konsekwencji utrudnia dostęp obywatela do sądu. W wyniku zniesienia sądów rejonowych o niewielkiej obsadzie orzeczniczej – która, co do zasady, jest pochodną niskiego wpływu spraw – stworzono skuteczny model organizacyjny sądownictwa, w obrębie którego funkcjonują jednostki sądowe szczebla rejonowego o wielkości bliższej wartości optymalnej.

Projekt rozporządzenia uwzględniający zniesienie niewielkich sądów rejonowych podlegał zaopiniowaniu przez prezesów sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych, a także przez liczne organizacje sędziowskie bądź działające na rzecz wymiaru sprawiedliwości. Ponadto, w Ministerstwie Sprawiedliwości odbyły się konsultacje z przedstawicielami władz samorządowych, w ramach których przedstawiono założenia reformy, wyjaśniono wątpliwości oraz przeanalizowano zgłoszone propozycje rozwiązań organizacyjnych.

Reorganizacja objęła w sumie 79 sądów rejonowych jako sądów znoszonych, tj. 24,6 proc. wszystkich jednostek tego szczebla, w których limit etatów sędziowskich wynosił 558 (5,4 proc. ogółu sędziów w sądownictwie powszechnym i 8 proc. sędziów w sądach rejonowych). Zmiana objęła również 1878 urzędników, w tym 401 w pozostałych działach administracji, a więc spoza pionu orzeczniczego. Z 558 sędziów aż 327 mieszkało poza siedzibami sądów znoszonych, a w odniesieniu do kadry urzędniczej liczba ta wynosiła 424 osoby.

Na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie zniesienia i utworzenia niektórych wydziałów w sądach rejonowych oraz zmiany zarządzenia w sprawie utworzenia wydziałów w sądach rejonowych, z dniem 1 stycznia 2013 r. w miejsce wydziałów zniesionych powołane zostały wydziały zamiejscowe. Ogółem utworzono 79 zamiejscowych wydziałów cywilnych, 79 zamiejscowych wydziałów karnych, 79 zamiejscowych wydziałów rodzinnych i nieletnich, 2 zamiejscowe wydziały pracy oraz 83 zamiejscowe wydziały ksiąg wieczystych.

Celem reformy sądownictwa powszechnego było przede wszystkim zwiększenie skuteczności organów wymiaru sprawiedliwości w sferze orzeczniczej i na płaszczyźnie funkcjonalnej. Uznano, że drogą do zrealizowania wskazanego zamierzenia jest optymalne zorganizowanie sieci sądów oraz racjonalne wykorzystanie kadry orzeczniczej. Należy jednak zdecydowanie podkreślić, że – jakkolwiek omawiane zmiany organizacyjne skutkują ograniczeniem wydatków związanym z likwidacją stanowisk funkcyjnych w znoszonych sądach – to jednak poszukiwanie oszczędności w budżecie resortu sprawiedliwości nie stanowiło wyłącznej czy decydującej przesłanki dla podjęcia działań w zakresie zniesienia niewielkich sądów rejonowych.

Zapowiadane zagrożenia

Do Ministerstwa Sprawiedliwości, począwszy od momentu przedstawienia koncepcji reorganizacji, wpływały liczne postulaty parlamentarzystów, władz samorządowych oraz obywateli, kwestionujące zasadność przygotowywanej reformy. W ocenie Ministerstwa, wystąpienia te wynikały – przy założeniu dobrej woli podmiotów kontestujących propozycje – z niezrozumienia istoty planowanych zmian. W reorganizacji dopatrywano się bowiem działań sprzecznych z Konstytucją, ograniczenia prawa obywateli do sądu, czy zagrożenia dla funkcjonowania samorządu powiatowego w miastach będących siedzibami znoszonych sądów rejonowych.

Katastroficznie rysowano wizję reformowanych sądów – bez budynków, wydziałów, a w końcu również sędziów, którzy nabywszy do tego prawo, często w młodym bardzo wieku, masowo korzystać mieli z uprawnienia do przejścia w stan spoczynku. Niestety, jak w wielu podobnych przypadkach, w działaniach stricte organizacyjnych dopatrywano się zamachu na niezawisłość sędziowską (która przecież związana jest immanentnie i wyłącznie z procesem orzekania).

Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z treścią Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, władza sądownicza jest niezależna od innych władz. Tym samym, po pierwsze, Minister Sprawiedliwości kształtując sieć sądów w żaden sposób nie oddziałuje na funkcjonowanie administracji samorządowej i podział terytorialny kraju. Po wtóre, powstanie wydziałów zamiejscowych nie ogranicza obywatelom dostępu do sądu. Wreszcie, reguły przechodzenia przez sędziów w stan spoczynku po prostu nijak się mają do analizowanej sytuacji.

Realne efekty

Z perspektywy czasu należy ocenić, że zmiana organizacyjna nie spowodowała żadnych negatywnych skutków społecznych, a tym samym nie może być utożsamiana z ograniczeniem prawa do sądu. Przeciwnie, w celu zagwarantowania obywatelom dogodnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, wszystkie wydziały zniesionych jednostek (cywilny, karny, rodzinny i nieletnich, pracy oraz ksiąg wieczystych) przekształcone zostały w wydziały zamiejscowe sąsiednich sądów. Budynki wykorzystywane do tej pory przez zniesione sądy stanowią dziś siedzibę wydziałów zamiejscowych.

Co więcej, w sądach rejonowych, w strukturze których utworzono wydziały zamiejscowe, powstały piony orzecznicze o odpowiedniej etatyzacji. Umożliwia to lepsze i bardziej wydajne wykorzystanie kadry sędziowskiej, referendarzy i asystentów sędziów. Należy bowiem zauważyć, że w małych jednostkach nieobecność jednego lub dwóch sędziów w wydziale powodowała poważne problemy z opanowaniem wpływu i bardzo często skutkowała szybkim narastaniem zaległości. Jednocześnie, z uwagi na niewielką obsadę orzeczniczą małych sądów, możliwość przesuwania sędziów między wydziałami takich sądów była niewielka.

Zwiększenie przeciętnej wielkości jednostek sądowych doprowadziło do zmniejszenia różnic kadrowych pomiędzy sądami i umożliwiło wypracowanie spójnych standardów zarządzania. Sędziowie mogą dziś orzekać, w zależności od potrzeb, w wydziale zamiejscowym lub też w wydziale zlokalizowanym w siedzibie takiej jednostki. Tym samym następuje wyrównanie obciążenia pracą sędziów.

W dalszej perspektywie, na skutek lepszego wykorzystania kadry orzeczniczej i administracyjnej w sądach objętych reformą, możliwe będzie przenoszenie uwolnionych etatów sędziowskich i urzędniczych do innych sądów, w których obciążenie pracą jest znacznie większe i występują zaległości strukturalne w rozpoznawaniu spraw, częstokroć będące wynikiem wieloletnich braków kadrowych.

Analiza informacji przekazanych przez prezesów sądów apelacyjnych po
1 stycznia 2013 r. wykazała brak istotnych trudności w funkcjonowaniu jednostek sądowych objętych zmianami. Nieliczne zgłoszone utrudnienia dotyczyły zwiększonego nakładu pracy sekretariatów wydziałów (związanego z koniecznością przeniesienia spraw do nowych repertoriów), zwiększonego nakładu pracy urzędników pionu administracyjnego i finansowego (w związku z przejęciem pracowników), wydłużenia czasu obiegu dokumentów administracyjnych między sądami znoszonym i przejmującym, a także braku kompatybilności systemów informatycznych jednostki znoszonej i przejmującej. Jakkolwiek, utrudnienia te występowały w momencie łączenia sądów, stąd obecnie w zdecydowanej większości jednostek objętych zmianami praca przebiega już bez zakłóceń.

Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone wnioski grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej oraz Krajowej Rady Sądownictwa dotyczące rzekomej niekonstytucyjności art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, stanowiącego podstawę do tworzenia i znoszenia sądów powszechnych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przedmiotowy przepis Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją RP (wyrok z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt K 27/12).

Bez uszczerbku dla społeczeństwa

Obecnie w każdym ze zreorganizowanych sądów obywatel – na takich samych zasadach jak dotychczas, choć w założeniu w sposób bardziej efektywny – może oddać swoją sprawę do rozstrzygnięcia. Reforma w żaden sposób nie ograniczyła konstytucyjnego prawa do sądu, przyniosła zaś szereg możliwości usprawnień w organizacji pracy w sądach.

Celem wprowadzonych zmian było podniesienie skuteczności organów wymiaru sprawiedliwości w płaszczyźnie orzeczniczej i funkcjonalnej. Drogą do zrealizowania wskazanego zamierzenia jest optymalne zorganizowanie struktury sądów powszechnych oraz bardziej racjonalne wykorzystanie kadry orzeczniczej. W konsekwencji, wszystko to sprzyjać ma widocznemu usprawnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.