Zarządzanie sprawiedliwością: konieczność planowania i koordynacji

Tagi: , , ,
Zarządzanie strategiczne

Rys. Łukasz Jagielski

Polska Temida od wielu lat cierpi z powodu braku jednolitej, stałej wizji rozwoju. W codziennej pracy sądów i prokuratur przekłada się to na gorszą sprawność funkcjonowania systemu i niechęć do kolejnych zmian. Narzędziem służącym wypracowaniu wspólnej strategii dla wymiaru sprawiedliwości stanie się, znana podmiotom biznesowym, Zrównoważona Karta Wyników.

Sądownictwo od blisko 25 lat jest przedmiotem nieustającej reformy. Wprowadzane zmiany nie zawsze były skoordynowane, a ich efekty nie przekładają się dziś na dostatecznie sprawne działanie sądów, prokuratury i więziennictwa. Od lat postulowana jest też potrzeba stworzenia dokumentu strategicznego dla wymiaru sprawiedliwości – tak, aby zaplanowane cele i działania synchronizowały funkcjonowanie całego systemu.

Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej stanowi, że dział „sprawiedliwość” obejmuje zagadnienia sądownictwa, prokuratury, samorządów zawodowych, tłumaczy przysięgłych i służby więziennej. Nie wszystkie te obszary, pomimo ustawowej odpowiedzialności, pozostają pod kontrolą Ministra Sprawiedliwości. Rozwiązaniem będzie zatem ścisła współpraca wielu środowisk wokół wspólnego celu.

Ministerstwo zaproponowało, by powierzenie zadania stworzenia strategii powierzyć zespołowi, do którego zostali zaproszeni przedstawiciele Prokuratury Generalnej, Centralnego Zarządu Służby Więziennej, a także Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Wspólna praca nad strategią, obejmująca także konsultacje projektu ze środowiskiem sędziów, prokuratorów i przedstawicieli samorządów prawniczych, ma zaowocować stworzeniem dokumentu pozwalającego na skoordynowane i spójne wprowadzanie reform.

Horyzont czasowy

Obecnie planowanie strategiczne w MS oparte jest na rocznych aktualizacjach planu działalności resortu, ponadto ogólne kierunki wyznaczone są przez przyjęte przez Radę Ministrów strategie sektorowe. Dokumenty te jednak jedynie częściowo obejmują zagadnienia wymiaru sprawiedliwości, wyznaczają też horyzont czasowy do roku 2020. To dość odległa perspektywa, choć należy pamiętać, że realizacja niektórych projektów wymaga kilku lat – w szczególności projektów informatycznych, będących warunkiem niezbędnym do usprawnienia pracy poprzez eliminację zbędnych obowiązków biurowych.

Podobny warunek wypływa z nowej perspektywy budżetowej Unii Europejskiej. Strategia wymiaru sprawiedliwości musi się również odnosić do projektów finansowanych z bezzwrotnej pomocy z UE – środki te stanowią istotny element planów usprawnienia działania systemu wymiaru sprawiedliwości. Równocześnie należy mieć na uwadze, że szybko zmieniające się otoczenie ekonomiczno-prawne w zasadzie uniemożliwia dokładne określenie wartości mierników w tak wieloletniej perspektywie. Ustalono zatem, że cele i mierniki strategii dla wymiaru sprawiedliwości zaplanowane zostaną w perspektywie do 2020 r., natomiast ich konkretne wartości docelowe wyznaczone będą do 2015 r. (w latach 2015-2020 określone zostaną pożądane tendencje).

Optyka kliencka

Realnym beneficjentem i odbiorcą reform wymiaru sprawiedliwości jest zawsze obywatel. Wymiar sprawiedliwości ma urzeczywistniać jego prawo do sprawiedliwego sądu wyrażone w Konstytucji RP. Choć jest to wiedza powszechna, to nie zawsze przekłada się na działania podejmowane w sądach, prokuraturze i więziennictwie.

Obecnie, pomimo wielu reform i zmian, autorytet wymiaru sprawiedliwości wydaje się być nadszarpnięty. W prowadzonych przez CBOS badaniach zaufania do instytucji publicznych jedynie 25 proc. respondentów pozytywnie ocenia działania sądów, w przypadku prokuratury wartość ta wynosi 22 proc. (źródło: komunikat CBOS BS/17/2013 pt. „Ocena instytucji publicznych”). Jest to częściowo spowodowane tym, że opinia publiczna zaczyna interesować się wymiarem sprawiedliwości dopiero w przypadku nagłośnienia przez media poważnych zaniedbań. Z drugiej jednak strony, przeprowadzone przez OECD badania wyraźnie wskazują na korelacje pomiędzy sprawnością działania systemu a społecznym zaufaniem do niego. Tej oceny dowodzi również liczba spraw przegrywanych przez państwo polskie przed Trybunałem w Strasburgu z powodu przewlekłości postępowań sądowych.

Ze względu na powyższe, niezbędne będzie wprowadzenie do strategii wymiaru sprawiedliwości elementów optyki klienckiej. Sprawnie działająca Temida to nie tylko sprawne procesy, postępowania przygotowawcze czy też dobre rezultaty w badaniach porównawczych. Co równie istotne, wymiar sprawiedliwości powinien cieszyć się zaufaniem społecznym.

Narzędzie: zrównoważona karta wyników

Utworzenie strategii będącej wspólnym mianownikiem dla bardzo wielu działań wymaga wybrania właściwej metodologii. Ministerstwo Sprawiedliwości zaproponowało wykorzystanie w toku przygotowywania strategii tzw. Zrównoważonej Karty Wyników (ang. Balanced Scorecard). ZKW jest narzędziem odpowiadającym na potrzebę uspójnienia i ustrukturyzowania myślenia strategicznego o danej organizacji. Pozwala ocenić jej działania z kilku perspektyw, dzięki czemu uzyskiwana jest wielowymiarowość pomiaru, co ułatwia wyciąganie wniosków w oparciu o kompletny obraz sytuacji.

Karta została zaprojektowana na potrzeby biznesu przez amerykańskich ekonomistów, Davida P. Nortona i Roberta S. Kaplana. Genezą jej utworzenia była obserwacja zjawiska popadania w kłopoty finansowe organizacji zorientowanych wyłącznie na osiąganie zysku. Autorzy wypracowali metodę pozwalającą grupować cele strategiczne w czterech perspektywach – finansowej (cele powiązane z polityką finansową), klienta (cele w zakresie relacji z klientem/ interesariuszem), procesów wewnętrznych (cele dotyczące sposobu realizacji zadań) oraz rozwoju (cele związane z infrastrukturą i rozwojem zasobów). W praktyce zastosowanie ZKW polega na przyporządkowaniu celów strategicznych do właściwych perspektyw – w ten sposób można ocenić, czy cała wizja działania podmiotu jest spójna, zaś poszczególne działania rzeczywiście ukierunkowane są na osiąganie określonych celów.

Przedstawiona kolejność perspektyw wynika ze stosowania tego narzędzia w sektorze prywatnym, gdzie nadrzędnym celem jest wypracowanie zysku. Na potrzeby pracy nad strategią wymiaru sprawiedliwości, w MS opracowano modyfikację tego narzędzia. I tak, w przypadku działania administracji, która nie musi wypracowywać zysku, monitorowanie czynników finansowych sprowadza się do funkcji kontrolnej. W konsekwencji, perspektywą priorytetową dla sądów, prokuratury i więziennictwa staje się perspektywa klienta, po niej następuje perspektywa procesów wewnętrznych, rozwoju oraz finansowa.

Warto zauważyć, że Zrównoważona Karta Wyników była już z powodzeniem stosowana w administracji. Wykorzystano ją przy budowie i wdrażaniu strategii wymiaru sprawiedliwości w Singapurze (wysoko ocenianego przez Bank Światowy), służby zdrowia w Holandii czy też Urzędu ds. zwolnień warunkowych w Wielkiej Brytanii. Z polskich przykładów warto przywołać Służbę Celną oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Definiując wizję i misję

Konieczność wypracowania konkretnych wartości mierników do 2015 r. wymusza prowadzenie dość intensywnego tempa prac nad opracowaniem strategii – tak, by ostateczny dokument został zaakceptowany do końca tego roku.

W tym celu kolejne etapy jego tworzenia zostały rozpisane na sześć spotkań. Pierwsze z nich odbyło się 21 marca br., podczas którego Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny wspólnie zadeklarowali budowanie planu strategicznego ukierunkowanego na perspektywę klienta. Przeprowadzono także szkolenie z zakresu wykorzystania Strategicznej Karty Wyników. Kolejnym etapem prac nad strategią było przeprowadzenie analizy silnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń dla działalności wymiaru sprawiedliwości (analiza SWOT). Wnioski z tej analizy zostały przedstawione – osobno, dla sądownictwa, prokuratury, służby więziennej i Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury – podczas spotkania 25 kwietnia br.

W toku dalszych spotkań, na podstawie analizy SWOT, ustalone zostaną wizja i misja wymiaru sprawiedliwości. Ten etap będzie kluczowy dla wypracowania dokumentu. W dotychczasowej praktyce wymiar sprawiedliwości jako całość funkcjonował raczej „z dnia na dzień”, bez wytyczenia i realizacji określonych celów. W rezultacie eksperci słusznie zauważali, że niektóre z podejmowanych reform były w istocie sprzeczne ze sobą.

Ustalenie wizji i misji w perspektywie roku 2020 pozwoli na ukierunkowanie działań zarządczych w sądownictwie, prokuraturze i służbie więziennej. W kontekście konieczności uwzględnienia ryzyka politycznego, podkreślić należy, że ustalone wizja i misja mogą stać się stałymi elementami działań wymiaru sprawiedliwości, nawet w przypadku okresowych zmian w zakresie celów i mierników.

Strategia dla wymiaru sprawiedliwości to dokument mający znaczenie także dla prac Ministerstwa. Ocena projektów legislacyjnych pod względem zgodności z celami strategicznymi jest przecież uwzględniona w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie prowadzenia prac legislacyjnych. Ponadto, zgodność z założeniami strategii to element nowej koncepcji zarządzania projektami w MS. Również z tych względów ustalenie właściwych celów i mierników będzie miało realny wpływ na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.

Innymi słowy, cele strategiczne powinny być wynikiem analizy obejmującej wszelkie aspekty funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, także mocne strony systemu i jego uwarunkowania zewnętrze. Tak ustalone cele będą opisane poprzez konkretne, weryfikowalne mierniki, umożliwiające kontrolę realizacji tych celów. W ten sposób strategia stanie się podstawowym dokumentem w codziennej pracy wymiaru sprawiedliwości. Stworzenie takiego wspólnego filaru wydaje się niezbędne w obliczu konieczności budowania poczucia zespołowości w realizacji celów na wszystkich szczeblach organizacyjnych.

Konsultacje i wdrożenie

Strategia stanie się dokumentem programowym dla sądów, prokuratury, Ministerstwa Sprawiedliwości, służby więziennej, a także KSSiP. Wymiar sprawiedliwości to bez wątpienia system naczyń połączonych – jego sprawne działanie nie dotyczy wyłącznie funkcjonowania sądów czy prokuratury, ale również pracowników tych instytucji, przedstawicieli zawodów prawniczych czy też organizacji pozarządowych. W procesie ostatecznego przygotowania tekstu strategii uwzględniony musi zostać również ich głos. Z tego względu zaplanowane zostało spotkanie konsultacyjne z udziałem zespołu ds. opracowania strategii. W jego wyniku uzupełniony zostanie ostateczny kształt dokumentu, który będzie przedmiotem wdrożenia począwszy od roku 2014.

Przygotowanie strategii zorientowanej na perspektywę klienta wymiaru sprawiedliwości nie jest wystarczającym warunkiem do poprawy sytuacji polskiej Temidy. Odbudowanie autorytetu i poprawa zaufania społecznego to cel, który znajduje się na końcu długiej drogi do większej sprawności działania.

Ostatecznym celem jest, aby dokument programowy stał się wspólną wartością dla całego wymiaru sprawiedliwości – nie tylko na poziomie deklaracji, ale także w codziennej pracy. Proponowany sposób jego wdrażania pozwoli na osiągnięcie stopniowej, pozytywnej zmiany. Specjaliści zdiagnozują ją poprzez badanie odpowiednich mierników, zmianę oceni zaś społeczeństwo, deklarując poziom swojego zaufania do wymiaru sprawiedliwości.