Konwencja a sprawa polska

23._konwencja1Mija 60 lat od wejścia w życie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Od 20 lat dokument ten jest skutecznym instrumentem ochrony praw człowieka również w Polsce. Jego stosowanie zaowocowało szeregiem zmian legislacyjnych oraz zasadniczym przeformułowaniem praktyki prawa – choćby w zakresie stosowania tymczasowych aresztowań czy warunków wykonywania kar pozbawienia wolności.

Europejska Konwencja Praw Człowieka weszła w życie 3 września 1953 r., po ratyfikowaniu jej przez dziesięć państw członkowskich Rady Europy. Polska przystąpiła do Konwencji 26 listopada 1991 r., zaś 1 maja 1993 r. nasz kraj złożył deklarację o uznaniu kompetencji Europejskiej Komisji Praw Człowieka oraz jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach indywidualnych.

Pierwszy „polski” wyrok ETPCz zapadł 16 grudnia 1997 r. w sprawie Proszak przeciwko Polsce, która dotyczyła zarzutu naruszenia prawa skarżącego do rozpoznania zainicjowanej przez niego sprawy cywilnej w rozsądnym terminie. Co ciekawe, wyrok ten nie stwierdzał jeszcze naruszenia przez Polskę postanowień Konwencji. Od tego czasu, na przestrzeni ponad 15 lat (według stanu z końca 2012 r.), Trybunał wydal w sprawach polskich 1019 wyroków, w których aż 871 razy stwierdził co najmniej jedno naruszenie, natomiast w 93 orzeczeniach nie podzielił stanowiska skarżących co do tego, ze ich prawo chronione konwencyjnymi zapisami zostało pogwałcone.

Liczba wyroków wydanych w sprawach polskich jest niewątpliwie znaczna, zwłaszcza jeśli zwrócić uwagę na fakt, iż od powołania Trybunału do życia w 1959 r. do końca 2012 r. wydał on ponad 16 tys. wyroków, przy czym niemal połowa z nich dotyczyła jednego z czterech państw członków Rady Europy: Turcji (2870 wyroków), Włoch (2229), Rosji (1346) oraz właśnie Polski. Z drugiej strony warto zwrócić uwagę na inną liczbę, może nieco mniej znaną, ale również nie mniej spektakularną. To liczbę decyzji wydanych przez Trybunał w przedmiocie niedopuszczalności skarg – zarówno ze względów czysto formalnych, jak również z uwagi na ich oczywistą bezzasadność. Na koniec 2012 r. w sprawach polskich decyzji takich było ponad 45 tys.

Najgłośniejsze wyroki

Niewątpliwie można pokusić się o dokonanie pewnej subiektywnej selekcji i wskazanie, które spośród tych ponad tysiąca wyroków wydanych przez Trybunał w sprawach polskich wydają się najbardziej istotne. Warto przy tym pamiętać, iż pomimo znacznej ich liczby, wyroki w przeważającej większości dotyczą kwestii powtarzalnych, np. przewlekłości postępowań i tymczasowych aresztów oraz cenzura korespondencji osadzonych. Tymczasem wyroków precedensowych, szczególnie istotnych w procesie ewolucji orzecznictwa ETPCz, w przypadku Polski było naprawdę niewiele. Biorąc pod uwagę właśnie ów precedensowy charakter i wydźwięk, z jakim spotkały się one w kraju, warto przypomnieć kilka z nich.

W sprawie Kudla przeciwko Polsce skarżący, cierpiący na depresję, nie tylko skarżył jakość zapewnionej mu w okresie izolacji więziennej opieki zdrowotnej, ale również nadmierną długość stosowanego wobec niego tymczasowego aresztowania, przewlekłość postępowania, przede wszystkim zaś – brak skutecznego środka odwoławczego, za pomocą którego mógłby na szczeblu krajowym długość tę kwestionować. Trybunał nie podzielił jego zapatrywań jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia zakazu nieludzkiego albo poniżającego traktowania. W pozostałych przypadkach zarzuty okazały się uzasadnione.

Wyroki w sprawach Broniowski przeciwko Polsce oraz Hutten-Czapska przeciwko Polsce – oba stwierdzające naruszenie prawa własności skarżących chronionego art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 – przeszły do annałów jako pierwsze w historii wyroki pilotażowe. Trybunał zawarł w każdym z nich wskazówki co do środków generalnych, jakie należy przedsięwziąć celem rozwiązania problemu systemowego zidentyfikowanego w treści rozstrzygnięcia, z jednoczesnym odroczeniem rozpoznania spraw podobnych do czasu ich wprowadzenia na szczeblu krajowym. Warto przypomnieć, że w pierwszej ze spraw problem strukturalny dotyczył nieprawidłowości w zakresie realizacji prawa do rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione poza granicami kraju (tzw. mienie zabużańskie), natomiast w drugiej z nich – kwestii systemu tzw. czynszów regulowanych, ograniczającego prawo właścicieli do swobodnego kształtowania ich wysokości oraz niezapewniającego odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego strat ponoszonych przez nich z tytułu niemożności swobodnego wypowiadania umów najmu.

System konwencyjny: Europa i Polska
ETPCz

Fot. Council of Europe

Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności została otwarta do podpisu 4 listopada 1950 r., natomiast weszła w życie 3 września 1953 r., po ratyfikowaniu jej przez dziesięć państw członkowskich – Belgię, Danię, RFN, Grecję, Islandię, Irlandię, Luksemburg, Holandię, Norwegię, Szwecję, Turcję i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.

Polska z kolei, po przemianach ustrojowych przełomu lat 80-tych i 90-tych, przystąpiła do Konwencji 26 listopada 1991 r., przy czym do jej ratyfikacji doszło 19 stycznia 1991 r. Prawo do skargi indywidualnej do Trybunału osoby znajdujące się w jurysdykcji państwa polskiego uzyskały od 1 maja 1993 r., kiedy to nasz kraj złożył deklarację o uznaniu kompetencji Europejskiej Komisji Praw Człowieka oraz jurysdykcji Trybunału Praw Człowieka w sprawach indywidualnych. W owym czasie w europejskim systemie ochrony praw człowieka funkcjonowały bowiem te dwa osobne organy, zastąpione dopiero 1 listopada 1998 r. – na mocy jedenastego protokołu dodatkowy do Konwencji – Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Od aresztów do lustracji

W kolejnych wyrokach pilotażowych wydanych w sprawach Orchowski przeciwko Polsce i Norbert Sikorski przeciwko Polsce, Trybunał zwrócił uwagę na inny problem dotykający potencjalnie dużej grupy skarżących, a mianowicie na przeludnienie w polskich jednostkach penitencjarnych. ETPCz wskazał, że niezapewnienie osadzonym ustawowej normy powierzchni w celi mieszkalnej samo w sobie jest już wystarczające do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do nieludzkiego traktowania, co implikuje konieczność przyjęcia odpowiedzialności państwa na gruncie art. 3 Konwencji. Z kolei, na potrzebę zapewnienia pozbawionym wolności także należytej opieki medycznej, Trybunał zwrócił uwagę w istotnych wyrokach wydanych w sprawach Kaprykowski przeciwko Polsce, Musial przeciwko Polsce i Wenerski przeciwko Polsce.

Doniosłego zagadnienia dotyczył też tzw. wyrok quasi-pilotażowy wydany w sprawie Kauczor przeciwko Polsce. Trybunał pokusił się w nim o zidentyfikowanie kolejnego problemu systemowego, tym razem związanego z nieprawidłową praktyką zbyt długiego stosowania tymczasowego aresztowania – nieuzasadnionego w sposób dostateczny przez istotne i wystarczające do tego przyczyny czy też stosowanego w postępowaniach prowadzonych w sposób opieszały.

Szereg razy Trybunał wypowiadał się też w budzącej liczne emocje kwestii rozliczeń z komunistyczną przeszłością – w kontekście prowadzonych postępowań lustracyjnych oraz prawa do rzetelnego procesu. Wskazywał przy tym w szczególności na konieczność zapewnienia zasady równości broni stronom takiego postępowania. Problem ten po raz pierwszy pojawił się w wyroku w sprawie Matyjek przeciwko Polsce.

Ze względu na ważkie kwestie światopoglądowe, przedmiotem szczególnego zainteresowania opinii publicznej w Polsce stały się wyroki w sprawach: Grzelak przeciwko Polsce (problem braku oceny z religii/etyki na świadectwie szkolnym w konsekwencji problemu z organizacją zajęć z etyki), Bączkowski i inni przeciwko Polsce (odmowa wyrażenia przez Prezydenta Warszawy zgody na zgromadzenie, którego celem było zwrócenie uwagi na konieczność respektowania praw mniejszości, w tym mniejszości seksualnych, oraz na brak możliwości skutecznego zakwestionowania tego typu decyzji przez planowanym terminem zgromadzenia). Podobne emocje wzbudziły rozstrzygnięcia Trybunału dotyczące życia prokreacyjnego – czy to w zakresie braku środka odwoławczego od orzeczenia lekarskiego wskazującego na brak podstaw do legalnej aborcji (Tysiąc przeciwko Polsce, naruszenie prawa do życia rodzinnego), czy to ostępu do badań prenatalnych, których wynik miał stanowić podstawę podjęcia świadomej decyzji co do poddania się zabiegowi legalnej aborcji (R.R. przeciwko Polsce, nieludzkie traktowanie oraz naruszenie prawa do życia rodzinnego).

Zmiany legislacyjne

Dwadzieścia lat związania Polski dokumentem konwencyjnym to nie tylko kolejne trybunalskie wyroki, w przeważającej części piętnujące krajowe deficyty w zakresie zapewnienia należytej ochrony praw człowieka, lecz również doniosły proces dostosowywania prawa i praktyki krajowej do standardów wynikających zarówno z samej treści Konwencji, jak i orzecznictwa Trybunału. Tutaj również wypadałoby przywołać kilka przykładów zmian stanowiących konsekwencje orzeczeń ETPCz.

Sztandarowym niemal przykładem oddziaływania systemu strasburskiego na krajowy system ochrony prawa jest wprowadzenie, ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Brak tego rodzaju środka Trybunał zakwestionował we wspomnianym wyroku w sprawie Kudla przeciwko Polsce. Uwagi Trybunału co do konstrukcji skargi, wyartykułowane w późniejszych wyrokach (m.in. w sprawie Bąk przeciwko Polsce, w zakresie niestosowania postanowień ustawy do postępowania przygotowawczego) zostały uwzględnione w nowelizacji z 2009 r.

Również zmianę w zakresie postępowania przed izbami morskimi należy połączyć w sposób bezpośredni z wyrokiem Trybunału, w tym przypadku zapadłym w sprawie Brudnicka przeciwko Polsce. To w jego następstwie zmianie uległy zakwestionowane rozwiązania ustrojowe – brak możliwości poddania orzeczeń izb morskich kontroli sądowej czy też wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności niektórych ich członków.

Warto w tym kontekście jeszcze raz przypomnieć powołane wyżej wyroki pilotażowe zapadłe na kanwie spraw Broniowski przeciwko Polsce i Hutten-Czapska przeciwko Polsce, które zaowocował całym szeregiem zmian legislacyjnych. W pierwszym przypadku, ustawą z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w sposób całościowy uregulowano kwestię rekompensaty za mienie zabużańskie. Drugi wyrok zaowocował ustawą z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, wprowadzającą mechanizm kompensacyjny mający zastosowanie do właścicieli budynków objętych systemem czynszów regulowanych.

Warto także przypomnieć sprawy Tabor przeciwko Polsce, Siałkowska przeciwko Polsce i Staroszczyk przeciwko Polsce, wskazujących na braki w zakresie konstrukcji prawa do bezpłatnej pomocy prawnej w postępowaniu cywilnym – w zakresie dotyczącym sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. W wykonaniu owych wyroków, nowelizacją Kodeksu postępowania cywilnego z 17 grudnia 2009 r., nie tylko wprowadzono możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie ustanowienia pełnomocnika z urzędu celem wniesienia skargi kasacyjnej, ale również wprowadzono odpowiednie ramy czasowe celem przedsięwzięcia czynności związanych z ustanowieniem pełnomocnika z urzędu i sporządzeniem, względnie odmową sporządzenia, takiej skargi.

Ewolucja praktyki sądowej

Proces dostosowywania standardów krajowych do wymogów Konwencji to nie tylko zmiany legislacyjne, lecz również – a może przede wszystkim – zmiana praktyki organów krajowych zmierzająca do wyeliminowania potencjalnych źródeł naruszeń praw człowieka. W tym kontekście rola organów publicznych, w szczególności sądów, jest nie do przecenienia. Niewątpliwie, bez prawidłowej praktyki, bez elementu refleksji nad tym, czy określona forma aktywności władzy publicznej oddziałująca na sferę praw i wolności jednostki zgodna jest ze standardami strasburskimi, nawet najlepsza ustawa pozostanie jedynie martwym dokumentem.

Zresztą nie zawsze ingerencja ustawodawcy jest niezbędna do uzyskania pożądanego efektu. Warto w tym miejscu wskazać przykład cenzury korespondencji osób tymczasowo aresztowanych (wyroki z tzw. grupy Klamecki Nr 2 przeciwko Polsce), gdzie to właśnie zmiana praktyki w zakresie opatrywania korespondencji kierowanej do Trybunału pieczęcią „ocenzurowano” (nawet bez ingerencji w jej treść) przysłużyła się do praktycznego wyeliminowania tego typu skarg kierowanych uprzednio do Trybunału. Właściwa praktyka orzecznicza sądów dotycząca możliwości wstąpienia w stosunek najmu po osobie tej samej płci stanowiła z kolei przesłankę do uznania za wykonany wyroku ETPCz wydany w sprawie Kozak przeciwko Polsce. Podobnie, uchwała Sądu Najwyższego wskazująca na istnienie drogi sądowej w sprawie, w której powód, z uwagi na negatywną decyzję Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie, dochodził świadczenia w związku z doznanymi represjami nazistowskim, wyeliminowała problem stanowiący źródło naruszenia art. 6 Konwencji. Podobne przykłady można by mnożyć.

Warto także podkreślić, że to orzecznictwo sądów decyduje również o tym, czy określony środek krajowy, mający na celu wyeliminowanie stanu powstałego na skutek naruszenia prawa człowieka, okazuje się w praktyce skuteczny, czy też nie. Za taki, uwzględniając stosowne przykłady z orzecznictwa polskich sądów cywilnych, Trybunał uznał powództwo o ochronę dóbr osobistych – np. w sprawach, w których naruszono godność osób pozbawionych wolności w związku z warunkami, w jakich były one osadzone, w szczególności w związku z panującym przeludnieniem (decyzje o niedopuszczalności w sprawach Łatak przeciwko Polsce i Łomiński przeciwko Polsce). Podobnie było z prawem do poszanowania tajemnicy korespondencji osób pozbawionych wolności w przypadku dokonania bezprawnej jej cenzury (wyroki w sprawach Pasternak przeciwko Polsce, czy Friedensberg przeciwko Polsce).

Temida, ETPCz

Rys. Łukasz Jagielski

Żywy dokument

Oczywiście, Konwencja, dzięki ciągle ewoluującemu orzecznictwu Trybunału, pozostaje żywym instrumentem uwzględniającym zmieniające się warunki socjoekonomiczne. Na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat jej treść zmieniała się również dzięki przyjmowanym kolejnym protokołom dodatkowym, ciągle uzupełniającym jej zapisy.

Wśród protokołów dodatkowych można generalnie wyróżnić dwie ich kategorie: protokoły o charakterze materialnym, powołujące do życia nowe prawa i wolności, a także protokoły o charakterze proceduralnym, modyfikujące tak strukturę systemu organów konwencyjnych, jak i postępowanie przed nimi. Za szczególnie istotne uznać należy zwłaszcza te ostatnie. W ostatnich dwóch dekadach, m.in. z uwagi na szerokie otwarcie się Rady Europy na państwa Europy Środkowo-Wschodniej, protokoły proceduralne doprowadziły do radykalnej przebudowy całego systemu. Szczególnie brzemienne w skutki było przyjęcie protokołu nr 11, który doprowadził do likwidacji dualizmu organów Konwencji (poprzez likwidację Europejskiej Komisji Praw Człowieka), wprowadził prawo do skargi indywidualnej kierowanej bezpośrednio do Trybunału, a także zniósł uprawnienia Komitetu Ministrów RE w zakresie merytorycznego załatwiania spraw na etapie ich rozpoznawania.

Nawet tak dalekosiężna reforma okazała się jednak niewystarczająca, zaś Trybunał został niemal zasypany napływającymi skargami, zwłaszcza pochodzącymi od obywateli nowych państw członkowskich. Proces jego reformy jest zatem kontynuowany. Warto w tym kontekście przypomnieć o protokole nr 14, który wszedł w życie 1 czerwca 2010 r. Jego celem było dalsze uproszczenie i usprawnienie postępowania przed ETPCz poprzez umożliwienie wydawania decyzji o niedopuszczalności skargi przez jednego sędziego (wcześniej trzech) czy też wprowadzenie możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez trzyosobowy skład sędziowski (wcześniej najmniejszy skład rozpoznający sprawy ad meriti był siedmioosobowy) – w przypadku, gdy orzecznictwo Trybunału w danej kwestii jest już ugruntowane, Ponadto, by nie zaprzątać Trybunału sprawami błahymi, wprowadzone zostało również nowe kryterium dopuszczalności skargi – brak znacznego uszczerbku. Protokół nr 14 umożliwił również akcesję Unii Europejskiej do Konwencji, wyznaczając tym samym nowy, interesujący kierunek rozwoju obu systemów.

Proces reformy Trybunał nie dobiegł wszak końca. Cele wyznaczone przez kolejne deklaracje polityczne (z Interlaken, Izmiru czy Brighton) wdrażane są za pomocą kolejnych protokołów dodatkowych – czy to już otwartego do podpisu protokołu nr 15, dokonującego niewielkiej korekty proceduralnej, w szczególności w zakresie wprowadzenia wyraźnego odwołania w preambule Konwencji do zasady subsydiarności oraz skrócenia terminu do wniesienia skargi indywidualnej, czy to przyjętego 10 lipca 2013 r. przez Komitet Ministrów kolejnego, szesnastego protokołu dodatkowego, który zostanie otwarty do podpisu 2 października 2013 r. Wprowadzi on możliwość występowania do Trybunału przez najwyższe sądy i trybunały państw członkowskich z prośbą o wydanie opinii doradczych dotyczących interpretacji i stosowania praw oraz wolności zawartych w Konwencji.