Kuratorzy bardziej skuteczni

Przemoc w rodzinie, karetka

Fot. Łukasz Jagielski

Czytelne mechanizmy selekcji spraw dozorowych, racjonalne wykorzystanie kadry kuratorów zawodowych w sprawach skomplikowanych, lepsza kontrola sądowa skuteczności sprawowania dozorów – oto kluczowe rozwiązania nowych regulacji dotyczących kuratorskiej służby sądowej. Obowiązujące od półrocza przepisy mają skutkować większą trafnością i efektywnością oddziaływań probacyjnych.

Zmodyfikowane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (wydane na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z nowelizacji art. 176 Kodeksu karnego wykonawczego) weszło w życie 26 marca 2013 r. Jest ono jednym z zapowiadanych przez ministra działań naprawczych w obszarze funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej, jako służby odpowiedzialnej za wykonywanie zadań wobec ok. 400 tys. skazanych.

Działania te stały się szczególnie pożądane po ujawnieniu tzw. afery Amber Gold. Przeprowadzone wówczas kontrole wykazały szereg zaniedbań i nieprawidłowości po stronie kuratorów wykonujących orzeczenia karne. W żadnym jednak wypadku nie można postrzegać rozporządzenia jako doraźnej reakcji na pojedyncze zdarzenie, w rzeczywistości bowiem wprowadzenie nowych regulacji stanowi efekt długich prac koncepcyjnych i analitycznych Ministerstwa, wspartych wynikami badań naukowych, obserwacją praktyki, a zwłaszcza diagnozą problemów poczynioną w ramach zadań nadzorczych.

Przyczyny słabości

Dotychczasowa skuteczność kuratorskiej służby sądowej w zakresie wykonywania orzeczeń karnych nie była zadowalająca. Badania przeprowadzone w 2010 r. przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości wykazały, że do przestępstwa w okresie próby powraca ok. 45 proc. osób pozostających pod dozorem kuratora, zaś orzeczenia w przedmiocie zarządzenia wykonania kary warunkowo zawieszonej stanowią największą grupę orzeczeń skutkujących faktycznym pozbawieniem wolności (w 2012 r. w sądach rejonowych zapadło ponad 51 tys. tego rodzaju orzeczeń – wobec ok. 40 tys. wyroków skazujących na bezwzględną karę pozbawienia wolności).

Częściową odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi nieracjonalne orzecznictwo, generujące każdego roku co najmniej 300 tys. osób poddanych szeroko pojętej probacji. Warto zauważyć, że zakres orzekania w Polsce środków probacyjnych, zamiast w szczególności kary grzywny samoistnej, jest niespotykany w skali Europy. Na przestrzeni ostatnich lat Ministerstwo zdiagnozowało też, przede wszystkim w oparciu o bezpośrednią analizę setek akt dozorowych, wiele negatywnych zjawisk w funkcjonowaniu samej służby kuratorskiej.

Zauważono przede wszystkim, że kierownicy zespołów kuratorskich nie sprawują rzeczywistego nadzoru nad bezpośrednio podległymi kuratorami, a ich rola w wielu przypadkach – wbrew przepisom ustawy o kuratorach sądowych – została sprowadzona do wykonywania funkcji administracyjno-biurowej. Poważnym problemem był również brak w przepisach czytelnych mechanizmów selekcji spraw dozorowych i kwalifikowania ich do kategorii „trudnych”. Rozporządzenie z 2002 r. wyraźnie wskazywało, że do obowiązków kuratora zawodowego należy osobiste sprawowanie dozorów „trudnych” lub „wymagających bezzwłocznego podjęcia czynności”. Przeprowadzone badania wykazały jednak, że przepis ten nie był przestrzegany – ze względu na niedookreślenie pojęć oraz fakt, iż o kwalifikacji sprawy decydował sam kurator zawodowy. W rezultacie ponad 3/4 dozorów trudnych było wykonywanych przez kuratorów społecznych. Nadto, okazywało się, że dozory trudne i te stosunkowo proste nie skutkowały zróżnicowaniem zakresu i intensywności podejmowanych działań (np. częstotliwości kontaktów z dozorowanymi).

Analiza spraw wskazywała również, że w wielu przypadkach dozory były kontynuowane w stosunku do osób, które tego nie wymagały – np. przebywały za granicą, były osadzone w zakładzie karnym, albo które od dłuższego czasu nie sprawiały już żadnych problemów. W efekcie ich wykonywanie było fikcją, choć pozwalało kuratorowi formalnie legitymować się większym obciążeniem pracą. Wiele do życzenia pozostawiała również aktywność kuratorów w odpowiednim diagnozowaniu potrzeb skazanych pod kątem dostosowywania do nich właściwych obowiązków probacyjnych. Przykładowo, w 2011 r. kuratorzy zawodowi na ok. 275 tys. sprawowanych dozorów złożyli tylko niecałe 7 tys. wniosków o ustanowienie, rozszerzenie lub zmianę obowiązków w okresie próby.

W toku pracy nadzorczej dostrzeżono również pewne zaniedbania na poziomie kontroli sprawowania dozorów ze strony sądów. Wielu sędziów wykonawczych w Polsce w natłoku obowiązków praktycznie przestało – wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 172 § 2 k.k.w. – oczekiwać sprawozdań z dozoru, zaś z przebiegiem dozoru faktycznie zapoznawali się oni tylko przy okazji rozpoznawania incydentalnych wniosków dotyczących okresu próby (np. o zarządzenie wykonania kary). Taki stan rzeczy nie pozwalał na dokonywanie bieżącej oceny prognozy kryminologicznej i postępów w resocjalizacji skazanego, a także pracy kuratora.

Istotnym problemem w wykonywaniu dozorów był również niedostateczny stopień zróżnicowania i zobiektywizowania źródeł informacji, na podstawie których kurator buduje swoją wiedzę na temat skazanego i jego środowiska. W wielu sprawach zauważono, że kuratorzy ograniczają się do pozyskiwania informacji jedynie od podopiecznego lub członków jego rodziny. Do rzadkości należały regularne kontakty z dzielnicowym, organami pomocy społecznej, podmiotami leczniczymi, środowiskiem sąsiedzkim czy zawodowym skazanego.

Poważne zarzuty można było również formułować wobec tworzonej w toku dozoru dokumentacji. Nazbyt często cechowała ją ubogość informacji i brak zrozumiałości, a w konsekwencji niewielka przydatność z punktu widzenia sądu.

Lepsza organizacja, czytelne kryteria

Zmodyfikowane rozporządzenie zawiera szereg rozwiązań, które zapewnią w szczególności racjonalne wykorzystanie kadry kuratorów zawodowych w sprawach skomplikowanych, wymagających profesjonalnej wiedzy i umiejętności, a tym samym przeniesienia potencjału kurateli społecznej na sprawy łatwe, nieobarczone poważniejszymi czynnikami ryzyka. Nowe regulacje sprzyjać będą efektywnemu zarządzaniu obciążeniem kuratorów pracą, wymuszać szybsze kończenie spraw oraz intensyfikowanie oddziaływań tam, gdzie są rzeczywiście potrzebne.

Wprowadzono czytelne i obiektywne kryteria podziału spraw według stopnia trudności (tzw. grup ryzyka powrotności do przestępstwa) jako sposobu ich rozdziału pomiędzy kuratorów zawodowych i społecznych, a także przyporządkowanie ramowych procedur adekwatnych dla rodzaju i stopnia trudności sprawy. Stworzono też mechanizmy należytego wykorzystania predyspozycji, umiejętności, wiedzy specjalistycznej i warunków psychofizycznych poszczególnych kuratorów. Przykładowo, jedną z podstawowych zasad stała się konieczność osobistego sprawowania dozorów przez kuratorów zawodowych wobec najbardziej „wymagających” skazanych, tj. recydywistów szczególnych, osób uzależnionych, przestępców seksualnych z zakłóceniami czynności psychicznych, skazanych związanych z subkulturami przestępczymi, a także skazanych za przemoc w rodzinie w sytuacji, gdy nadal pozostają oni z osobami pokrzywdzonymi we wspólnym gospodarstwie domowym. Upodmiotowiono nadto kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej jako menadżera najniższego szczebla wyposażonego w kompetencję rozdziału spraw według reguł sprzyjających efektywności pracy zespołu jako całości, jak również realne narzędzia nadzoru nad pracą podległych kuratorów sądowych.

Nowe przepisy zakładają także poprawę kontroli sądu nad przebiegiem dozoru i okresu próby – poprzez zapewnienie uzyskiwania przez sędziego aktualnej wiedzy na temat efektów probacji (urzeczywistnienia istniejącego od lat ustawowego obowiązku analizowania sprawozdań z przebiegu dozoru) oraz możliwość wydawania bieżących dyspozycji związanych ze sposobem wykonywania dozoru. Nowe przepisy zobowiązują też kuratorów sądowych do korzystania ze zróżnicowanych źródeł informacji na temat skazanego i jego środowiska. Uszczegółowiono obowiązek czynienia w każdej sprawie precyzyjnie określonych i rzetelnych ustaleń faktycznych oraz szybkiego i właściwego reagowania na zmiany w sytuacji dozorowanego, zwłaszcza poprzez składanie do sądu wniosków o ustanowienie, rozszerzenie, zmianę lub uchylenie obowiązków w okresie próby.

Podkreślenia wymaga, że nowe przepisy pozostawiają kuratorom szerokie ramy swobodnego doboru środków i sposobów oddziaływania na skazanych, ponieważ praca resocjalizacyjna ze swej natury wymaga daleko idącego zindywidualizowania i elastyczności.

Nieuzasadnione obawy

Projekt omawianego aktu poddany był konsultacjom społecznym – wyjątkowo obszernym, stosunkowo długotrwałym oraz cieszącym się wielkim zainteresowaniem ze strony partnerów społecznych. Część środowisk reprezentujących kuratorów oraz większość środowiska sędziowskiego przychylnie zareagowało na przedstawione propozycje. Sceptycy wyrażali głównie obawę o istotny wzrost obciążenia pracą kuratorów zawodowych oraz wiązane z nią wątpliwości co do rozszerzenia kompetencji kierownika zespołu i zapisów wprowadzających klasyfikację skazanych według grup ryzyka powrotności do przestępstwa.

Wątpliwości te nie wydają się uzasadnione. Projektodawca nie nałożył na kuratorów żadnych nowych obowiązków ani nie przyznał nowych uprawnień ponad te wynikające z ustawy. Sprecyzował jedynie, jakie sprawy mają wykonywać kuratorzy zawodowi, a jakie społeczni, oraz które czynności wynikające z ustawy mają podejmować w poszczególnych kategoriach spraw. Mechanizm podziału spraw dozorowych w oparciu o poziom ryzyka powrotności skazanego do przestępstwa pozwoli urealnić zasady podziału pracy w ramach kuratorskich zespołów, w szczególności zapewni powierzanie dozorów „trudnych” wyspecjalizowanym, posiadającym odpowiednie doświadczenie praktyczne kuratorom zawodowym. Również rozwiązania dotyczące czynności kierownika zespołu znajdują oparcie w ustawie o kuratorach sądowych, która – wbrew wygłaszanym niekiedy poglądom – nakazuje postrzegać kierownika jako osobę merytorycznie i organizacyjnie odpowiedzialną za funkcjonowanie zespołu.

Spokojnej refleksji wymagają przede wszystkim obawy o wzrost obciążeń. Nowe rozwiązania rzeczywiście zwiększą pracochłonność w sprawach o podwyższonym ryzyku recydywy – ale tylko w tych przypadkach, w których do tej pory oczekiwanej pracochłonności kurator nie wykazywał. Jednocześnie znacząco zmniejszą ją we wszystkich pozostałych sprawach. Efektem przyjętych rozwiązań będzie również wyeliminowanie wszystkich tych dozorów, w których oddziaływania kuratora z różnych przyczyn stały się zbędne. Uwzględniając obserwowaną od wielu lat wyraźną tendencję spadkową w zakresie ogólnej liczby zadań wykonywanych przez służbę kuratorską (zmniejszenie od 2007 r. dozorów w skali kraju o prawie 40 tys., przy jednoczesnym wzroście etatyzacji oraz liczby kuratorów społecznych – w ciągu ostatniej dekady przybyło ok. 1,6 tys. etatów kuratorskich i ponad 6 tys. kuratorów społecznych), nie można zasadnie przyjąć, że kuratorzy nie będą w stanie realizować swoich uprawnień i obowiązków.

Szybka poprawa

Jest szansa, że wprowadzone regulacje w stosunkowo krótkim czasie przyniosą korzyści społeczne i ekonomiczne. Ich podstawowym skutkiem będzie zapewnienie właściwej alokacji zasobów kadrowych, zwiększenie sprawności oraz zracjonalizowanie kosztów postępowań wykonawczych, ograniczenie liczby spraw pozostających w referatach kuratorów oraz widoczna poprawa trafności i skuteczności oddziaływań kuratora wobec podopiecznych. Wygospodarowane w ten sposób oszczędności budżetowe, wynikające zwłaszcza z ograniczenia usług kurateli społecznej, dyrektorzy sądów winni spożytkować na osobowe wsparcie administracyjno-biurowe zespołów kuratorskich oraz na wyposażenie kuratorów zawodowych w środki techniczne niezbędne w pracy terenowej, w tym dostęp do Internetu oraz telefony komórkowe.