Immunitet na odszkodowania

Tagi: , , , , ,
Urszula Bożałkińska - sędzią Sądu Apelacyjnego w Katowicach

Fot. Maciej Rzońca

Regres odszkodowawczy za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej nie dotyczy prokuratorów i sędziów. Wywodzenie z obowiązujących przepisów przeciwnych wniosków to zaklinanie rzeczywistości – pisze sędzia.

Do napisania poniższego tekstu skłoniła mnie lektura wypowiedzi prof. Ewy Łętowskiej dotycząca odpowiedzialności prokuratorów za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem wykonywanie władzy oskarżycielskiej („Grube nieporozumienie”, Dziennik Gazeta Prawna, 7 sierpnia 2013 r.). Według jej autora: prokuratura dopuszcza się kardynalnego błędu co do znaczenia art. 441 k.c. i uczestniczy w kreacji prawniczej iluzji, wygodnej dla siebie, ale jednak nieprawdziwej, zaś sądy nietrafnie posługują się kosztownym w skutkach dla Skarbu Państwa rozumowaniem o legitymizacji immunitetu odszkodowawczego prokuratorów.

Jako sędzia, orzekający od 13 lat w Sądzie Apelacyjnym, poczułam się wywołana do tablicy. A może art. 441 k.c., stanowiący o solidarnej odpowiedzialności kilku osób za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, nie dotyczy sytuacji wykonywania władzy publicznej przez sędziego lub prokuratora? Może wbrew temu, co sugeruje prof. Łętowska, nie ma patologii i orzekamy na podstawie i w granicach prawa odczytywanego prawidłowo, gdy w sprawach odszkodowawczych opieramy się na treści art. 417 k.c. stanowiącym o wyłącznej odpowiedzialności Skarbu Państwa?

Art 417 k.c. i jego ewolucja

Konstytucja RP w treści art. 77 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Uregulowanie to legło u podstaw nowelizacji Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw uchwalonej 17 czerwca 2004 r., a sprowadzającej się do zmiany treści art. 417 k.c. Już w projekcie nowelizacji w odniesieniu do regulacji tego artykułu (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 2007) wskazywano, że impulsem do niej stał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00) odnośnie odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego, zaś zmiany powinny uwzględniać zasady przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy w Rekomendacji Nr R/8/5 z dnia 18 września 1984 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej. Pierwsza z tych zasad stanowi, że w razie naruszenia powinności określonych w przepisach prawa i wyrządzenia tym szkody, poszkodowany powinien otrzymać odszkodowanie od władzy publicznej – niezależnie od odpowiedzialności jej funkcjonariuszy, którzy wyrządzili szkodę.

Na skutek wspomnianej nowelizacji, art. 417 k.c. przewiduje dziś odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, zdefiniowanym jako niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Chodzi tu o wyłączną odpowiedzialność Skarbu Państwa za własne działania i zaniechania, określaną w doktrynie mianem odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, przy istnieniu funkcjonalnego związku między wywołaniem szkody a powierzeniem komuś pewnych czynności faktycznych i prawnych w sferze określanej mianem imperium, a więc funkcjonalnego związku z wykonywaniem władzy publicznej. Jest to istotna zmiana w stosunku do treści art. 417 k.c. sprzed nowelizacji, gdy dotyczył on odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, a więc odpowiedzialności „za cudze czyny”. Różnica ta nie może być obojętna przy ocenie istnienia odrębnej, „własnej” odpowiedzialności odszkodowawczej sędziego czy prokuratora za czynności objęte pojęciem „wykonywanie władzy publicznej”.

Słuchając Sądu Najwyższego

Co w praktyce oznacza owa zmiana? Czy jest ona korzystna, w szerokim rozumieniu tego słowa, dla poszkodowanego? Czy może państwo stara się chronić „dokonania procesowe” sędziów i prokuratorów?

Niewątpliwie znaczącym dla poszkodowanych novum stała się możliwość stwierdzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wywołaną przez np. wydanie prawomocnego orzeczenia i żądania jej naprawienia po przeprowadzeniu właściwego postępowania stwierdzającego niezgodność z prawem tegoż orzeczenia. W praktyce sędziowskiej ramy tej odpowiedzialności pozwala we właściwy sposób zakreślić orzecznictwo Sądu Najwyższego bazujące na konkretnych stanach faktycznych.

Sąd Najwyższy wskazuje przede wszystkim, że odpowiedzialności Skarbu Państwa nie należy wiązać z rażącym stopniem niezgodności z prawem danego działania lub zaniechania, ale z takim naruszeniem przepisów, które stanowi warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem jest, w danych okolicznościach, powstanie szkody. To przyczyno-skutkowe powiązanie normatywne działań niezgodnych z prawem ze szkodą istotne jest również przy ocenie działań prokuratury, choć w tym przypadku dodać należy zastrzeżenia natury ogólnej. Ujemna ocena postępowania danej osoby dokonana przez prokuratora w granicach jego kompetencji ustawowych i w ramach prawnej, rzeczowej potrzeby (np. gdy tą potrzebą jest sporządzenie aktu oskarżenia), nie staje się ocena bezprawną w stopniu uzasadniającym prawo do żądania odszkodowania, nawet gdyby nie była to potrzeba dostatecznie zweryfikowana lub usprawiedliwiona. Jednocześnie, odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa nie można wykluczyć w przypadku naruszenia prawa przez prokuratora składającego apelację od wyroku uniewinniającego, gdy w wyroku sądu odwoławczego znalazło się stwierdzenie, iż sąd utrzymuje zaskarżony wyrok w mocy, uznając apelację za oczywiście bezzasadną.

Te niewątpliwie cenne wskazówki orzecznicze pozwalają na przyjęcie wniosku generalnego, że w sądach obowiązek odszkodowawczy Skarbu Państwa rozumiany jest w sposób prawidłowy, zaś zapadające w takich sprawach orzeczenia realizują wolę ustawodawcy. Rzecz jasna, nie wyklucza to konieczności wyraźnego odróżnienia – de lege lata – odpowiedzialności osobistej sędziego bądź prokuratora w stosunku do osoby poszkodowanej oraz odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. O ile ta pierwsza oparta jest na zasadzie winy (art. 415 k.c.), to przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę jest bezprawność. Nie ma przy tym podstaw do obciążania sędziego odpowiedzialnością za sam wyrok, gdyż oznaczałoby to pozbawienie go niezawisłości i swobody orzekania. Na podobnej zasadzie, nietrafność orzeczenia i jego wzruszenie w toku kontroli instancyjnej nie oznacza winy konkretnego wykonawcy władzy sądowniczej.

Dla nas, sędziów, takie stanowisko Sądu Najwyższego jest oczywiste i zrozumiałe. Gorzej z percepcją powyższych kwestii w warunkach debaty publicznej.

Toga

Rys. Łukasz Jagielski

Stosowanie art. 441 k.c.

Profesor Ewa Lętowska, podobnie jak niektórzy inni przedstawiciele doktryny, przyjmuje, że prokurator (niewątpliwie zatem i sędzia) odpowiada „odszkodowawczo”, jeżeli można przypisać mu bezprawność działania i winę. Jest on w takim wypadku odpowiedzialny solidarnie ze Skarbem Państwa (art. 441 par. 1 i 3 k.c.). „Przepis ten dotyczy bowiem wszystkich sytuacji współodpowiedzialności, a zatem wypadków, kiedy jeden podmiot odpowiada jako sprawca, a inny będzie współodpowiedzialny jako zobowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przez pierwszego” – pisze pani profesor.

Pozwolę sobie nie zgodzić się z przedstawioną argumentacją. Przepis art. 417 k.c. po nowelizacji z 2004 r. dotyczy odpowiedzialności władzy państwowej za własne, niezgodne z prawem działania podmiotów wykonujących władzę publiczną, które były, wykonując tę władzę, bezpośrednimi sprawcami szkody. Skarb Państwa, nie będąc sprawcą bezpośrednim, odpowiada jako podmiot wyłącznie odpowiedzialny, stąd brak jest podstaw do kreowania jego współodpowiedzialności odszkodowawczej ze sprawcą bezpośrednim (sędzią, prokuratorem) i stosowania regulacji z art. 441. Można oburzać się na treść obowiązujących przepisów, jednak wywodzenie z nich przeciwnych wniosków przypomina zaklinanie rzeczywistości

Jak już wskazywałam wcześniej, projekt tej nowelizacji miał uwzględniać zasady przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy w rekomendacji Nr R/84/5, w szczególności tę, że poszkodowany powinien otrzymać odszkodowanie od władzy publicznej niezależnie od odpowiedzialności jej funkcjonariuszy, którzy spowodowali szkodę. Obowiązkowi temu niewątpliwie zadośćuczynił ustawodawca w ustawie z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące nadużycie prawa (Dz. U. Nr 34, poz.173), określając osoby, których ta odpowiedzialność dotyczy, zasady tej odpowiedzialności oraz zasady postępowania w tego typu sprawach.

Wspomniana regulacja nie obejmuje sędziów i prokuratorów, gdy w ślad za nią nie poszły zmiany w dotyczących tych podmiotów regulacjach ustrojowych. Inaczej postąpiono w przypadku komorników. Uregulowanie przepisami ich odpowiedzialności solidarnej ze Skarbem Państwa dowodzi równocześnie, że ma miejsce poszanowanie zasady z art. 369 k.c., w świetle której solidarność może wynikać tylko z ustawy lub z czynności prawnej. Jeżeli zatem solidarności nie można domniemywać, nie sposób jej kreować, ex lege, w stosunku do sędziów i prokuratorów.

I co dalej?

Przybywa procesów odszkodowawczych przeciwko sędziom i prokuratorom o zadośćuczynienie czy odszkodowanie za niesprawiedliwy wyrok, niesprawiedliwe oskarżenie, a nawet za brak oskarżenia konkretnej osoby. Zwalniani z opłat sądowych powodowie szermują żądanymi kwotami – 100, 200, 300 tys. zł. Epatują niechęcią do pozwanych, stąd ci ostatni, podnosząc zarzut braku legitymacji biernej, ograniczają do minimum swój osobisty udział w takich procesach. Zdarza się jednak, i to nie z powodu nieznajomości prawa, że sięgają po pomoc profesjonalnych pełnomocników. A to już spory wydatek, nie do zwrotu, bo sądy na podstawie art. 102 k.p.c. nie obciążają przegrywających powodów obowiązkiem zwrotu kosztów procesu.

Stąd moja prośba, którą – z pełną świadomością – nazwę „prośbą retoryczną”. Tyle razy w uzasadnieniach wyroków pisałam o racjonalnym ustawodawcy, stąd oczekuję, że ów ustawodawca w swojej mądrości usunie wątpliwość co do osobistej odpowiedzialności odszkodowawczej sędziów i prokuratorów. My, sędziowie, mamy przecież zakodowaną nam przez orzecznictwo Sądu Najwyższego zasadę, że choć nie należy pomijać tego, co ustawodawca chciał powiedzieć, decyduje to, co ustawodawca powiedział.

Wydaje się, że na drodze uregulowania kwestii osobistej odpowiedzialności funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości nie stoją żadne przeszkody prawne. Wręcz przeciwnie, złożoność problematyki władzy sądowniczej, a także czynności oskarżycielskich, konieczność wprowadzenia takich regulacji nawet wymusza. Wszak dla innych podmiotów, a to notariuszy, a to komorników, w tyczących ich regulacjach ustrojowych znalazły się sformułowane jednoznacznie określające zakres ich odpowiedzialności odszkodowawczej, przy równoczesnym wprowadzeniu instrumentu ochronnego w postaci obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Można nawet dopatrzyć się pierwszego kroku ustawodawcy w kierunku usunięcia wątpliwości w tym zakresie, jako że w treści art. 66 ust. 1 ustawy o prokuraturze stwierdzono o wyłącznej odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratora za naruszenie dóbr osobistych osób trzecich w postaci zniewagi przy wykonywaniu obowiązków służbowych.
Pozostaje zatem czekać. Cierpliwie, ale z nadzieją, że w dotyczących sędziów i prokuratorów regulacjach ustrojowych znajdą się jednoznaczne zapisy o ich odpowiedzialności odszkodowawczej, względnie jej braku.