Diabeł tkwi w strukturach

Tagi: ,

fot. Jarosław Śliwoński Prokuraturę czeka katastrofa. Instytucja tak zbiurokratyzowana nie udźwignie obowiązków związanych z wprowadzeniem kontradyktoryjnego procesu karnego. Jest na to sposób – trzeba zlikwidować dwa szczeble nadzoru służbowego – pisze prokurator.

W obliczu wchodzącego w życie 1 lipca 2015 r. karnego procesu kontradyktoryjnego, prokuratura jest dziś organizacyjnie nieprzygotowana do wyznaczonej wyłącznie dla niej funkcji przeprowadzania dowodów oskarżenia w postępowaniu sądowym. Czy zmiany w tej instytucji związane z projektowaną przez Ministra Sprawiedliwości ustawą Prawo o prokuraturze temu zaradzą? Każdy prokurator jest tu zdany na osobiste spekulacje, gdyż projekt nowego prawa tkwi głęboko w kuluarach rządowych i wiążące ustalenia wciąż nie są znane.

Z dystansem do śledztw

Niebezzasadnie przez ostatnie lata prokuratura miała bardzo „złą prasę”. Instytucja jest słaba strukturalnie. Pojedynczy prokuratorzy zmuszeni są firmować swoimi nazwiskami jej głośne porażki procesowe – uwikłani organizacyjnie i mentalnie w bezwładne, zastane przed laty struktury. Te nie zmieniły się od 1989 r., czyli przez 25 lat budowy w Polsce demokratycznego państwa prawa. Wyprowadzenie funkcji prokuratora generalnego z rządu miało znaczenie jedynie polityczne. Wyjątkiem jest tu Krajowa Rada Prokuratury – zupełnie nowe ciało w prokuraturze, postawione na straży jej niezależności. Zyskała ona skuteczne prawo do blokowania niezasadnego skracania kadencji dla prokuratorów funkcyjnych – tak, aby kadencyjność, jako druga nowość w prokuraturze, nie była pozorna.

Poprawa sprawności organizacyjnej prokuratury nie została jednak przy tych szczupłych zmianach nawet przywołana pod rozwagę. Zamiast automatycznych i motywacyjnych mechanizmów skutecznego działania, w polskiej prokuraturze nadal przeważa bezwładność. Ma ona swoje źródło w typowym dla przerośniętej biurokracji „strukturalnym asekuranctwie”. Każdy wyższy szczebel w czteropiętrowej strukturze prokuratury (rejonowej, okręgowej, apelacyjnej i generalnej) jest nadrzędny nad poprzednimi – a więc idealnie nadaje się do zarządzania oraz kontrolowania i wyłącznie w tych obszarach uzasadnia swoją niezbędność.

Zarządzanie i kontrolowanie najłatwiej przychodzi w prokuraturze poprzez mnożenie formalnych działań nadzorczych odnośnie rozpasanej sprawozdawczości – nieproduktywnej i w dużej części tylko pozornej. Natomiast od merytorycznej pracy prokuratorskiej, której skuteczność weryfikowana jest na bieżąco przez orzeczenia sądowe, nadzór prokuratorski trzyma się na dystans. To prokuratura nadrzędna sama decyduje, jaką sprawę przejmie do prowadzenia z prokuratury podrzędnej. I ile takich spraw przejmie, żeby się nie przeciążyć. O obciążenie w prokuraturze najniższej „góra” się nie martwi, bo przecież wszystkie sprawy tam muszą być „zrobione”.

Ulepszanie „starego”

Ze skąpych informacji wiemy, że w projekcie nowego prawa o prokuraturze przewidziano zaledwie modyfikację istniejącego układu strukturalnego. Zasadnicza zmiana ma polegać na przekazaniu do prokuratur okręgowych i apelacyjnych śledztw m.in. dotyczących czynów z enumeratywnie wymienionych kwalifikacji prawnych. W dalszej części projekt modeluje już tylko dotychczasowe struktury nadrzędne prokuratury i wręcz rozszerza ich kompetencje nadzorcze. Pochwalić przy tym trzeba konsekwencję polegającą na wprowadzeniu zasady obligatoryjnego, dewolutywnego przejęcia sprawy przez prokuraturę nadrzędną w sytuacji, gdy ta zmieni lub uchyli decyzje procesowe prokuratury niższej.

Zasadniczo zły jest jednak kierunek propozycji projektowych, ograniczających się do ulepszania „starego”. Obserwowana już po utworzeniu prokuratury generalnej ewolucja dotychczasowych praktyk nadzorczych skutkuje niebezpiecznym zwiększeniem ingerencji nadrzędnych struktur nawet w zwykły zakres czynności prokuratorów liniowych. Nadrzędny nadzór zleca dziś obligatoryjny udział prokuratora w czynnościach procesowych, które ustawa pozostawia do fakultatywnego udziału prokuratora według jego indywidualnej oceny. Warto choćby wspomnieć nakaz udziału prokuratora w sądowych posiedzeniach wykonawczych lub dotyczących wniosku z art. 335 k.p.k. o wydanie wyroku bez rozprawy, czy wreszcie kuriozalny nakaz udziału w rozprawach z oskarżenia subsydiarnego – wbrew własnemu stanowisku procesowemu prokuratora, przeciwnego popieraniu oskarżenia.

Projekt prawa o prokuraturze podobnej praktyce wręcz sprzyja – umacniając instrument zarządzenia służbowego określającego metodologię pracy prokuratora podrzędnego. Gwarancja ograniczonej niezależności prokuratora jest tym samym osłabiana. Już nie merytorycznie, co do treści czynności procesowych, ale formalnie, poprzez odebranie prokuratorowi samodzielności w planowaniu procesowych zadań. W efekcie, już teraz prokurator liniowy niejednokrotnie działa w stanie wyższej konieczności służbowej, ignorując zlecone służbowo czynności fakultatywne w rozumieniu ustawy, które kolidują czasowo z jego obligatoryjnymi czynnościami procesowymi. Nie ma w tym zakresie żadnych innych reguł kolizyjnych usprawiedliwiających prokuratora od zarzutu bezprawnego zaniechania, co zamiast komfortu dla jego pracy koncepcyjnej rodzi nieustanną presję mnożonych i równocześnie niewykonalnych obowiązków.

W procesie kontradyktoryjnym prokurator potrzebował będzie jeszcze więcej czasu niż dotychczas. Choćby po to, by – tak jak adwokaci – chodzić na swoje sprawy do sądu (obecnie np. na siedem spraw z wokandy stawia się jeden prokurator zastępujący referentów, kontradyktoryjność wymagać będzie stawiennictwa nawet siedmiu prokuratorów). Kto będzie zatem prowadził pracę śledczą w prokuraturze, gdy wszyscy prokuratorzy będą w sądzie? Gdzie szukać wzmocnienia kadrowego, jeśli nie w strukturach nadrzędnych?

Potrzeba radykalizmu

Prokuratury apelacyjne i okręgowe przez lata stały się w prokuratorze synonimem zbędnej biurokracji. Żywią się de facto wyłącznie wynikami pracy prokuratur rejonowych (począwszy od pierwszych czynności na miejscu zdarzenia – interwencyjne dyżury całodobowe oraz w dni wolne od pracy pełnione są tylko w prokuraturach rejonowych).

Hasło zniesienia zbędnych struktur prokuratur apelacyjnych i okręgowych znalazło się w programie rządzącego dziś ugrupowania politycznego przed pierwszymi wygranymi przez nie wyborami w 2007 r. Taka likwidacja byłaby w pełni konstruktywna – pod warunkiem, że zatrudnieni w nich najwyżej kwalifikowani prokuratorzy w pierwszej kolejności trafialiby do wyspecjalizowanych wydziałów prokuratorskich, w których prowadziliby bezpośrednio i od początku najtrudniejsze sprawy. Powinny one powstać najbliżej pracy w terenie, czyli w prokuratorach rejonowych. Budujący je prokuratorzy z dotychczasowych nadrzędnych struktur musieliby przy tym zachować swoje nabyte prawa do wyższego wynagrodzenia od dotychczasowych prokuratorów z rejonów, co byłoby racjonalnie uzasadnione wyższym poziomem kwalifikacji wymaganych przy prowadzeniu najbardziej złożonych spraw.

Warto przy tym zauważyć, że krytyka dwóch szczebli nadrzędnych w prokuraturze nie jest wcale odkrywcza. „O potrzebie dokończenia reformy prokuratury” tak pisał Janusz Śliwa, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie: Często nadzór prokuratora z jednostki wyższego rzędu w odbiorze tzw. prokuratorów liniowych – jest iluzoryczny, ogranicza się do formalnego przygotowywania projektów decyzji o przedłużeniu śledztwa i okresowego kontrolowania wyników postępowania. Z kolei w wydziałach postępowania sądowego występują przypadki posiłkowania się konsultacjami z prowadzącymi postępowanie bądź autorami apelacji czy wręcz – zlecania im obsady rozpraw odwoławczych lub opracowywania kasacji lub odpowiedzi na kasację (por. „Państwo prawa i prawo karne, Księga Jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla”, Wolters Kluwer Polska, 2012 r.). Z kolei Michał Gabriel–Węglowski, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, zauważył: Brak sprawności prokuratury na takim poziomie, jakiego należałoby oczekiwać, wynika z różnych powodów. Szczególnie ważne są dwa – brak specjalizacji prokuratorów w konkretnych kategoriach spraw oraz fetyszyzacja statystyki jako głównego miernika pracy jednostek prokuratury. (…) Reforma kodeksu postępowania karnego spowoduje najpewniej definitywną zapaść prokuratury, albowiem w żaden sposób nie została skorelowana ze zmianami instytucjonalnymi (por. „Zawodzą nie tylko ludzie”, Gazeta Wyborcza z 20.09.2012 r.).

Efektem likwidacji okręgowej oraz apelacyjnej struktury nadrzędnej w prokuraturze – przekładającym się bezpośrednio na proces kontradyktoryjny – byłoby zatem na tyle znaczące wzmocnienie ilościowe prokuratorów liniowych, że pozwoliłoby ono na optymalną koncentrację w prowadzeniu ich własnych spraw w prokuraturze i w sądzie, gdzie wymuszone brakiem wolnych mocy zastępstwa sądowe stałyby się rzeczywiście wyjątkiem, a nie zasadą.

Przywrócić odpowiedzialność

U genezy projektu nowego prawa o prokuraturze legła potrzeba przygotowania prokuratury do procesu kontradyktoryjnego. Projekt tego prawa zdaje się jednak ograniczać tylko do zmiany akcentów, poczynając od przywołania – jako priorytetowej – funkcji oskarżycielskiej prokuratora w procesie kontradyktoryjnym. Nie zmienia modelu prokuratury.

Trzeba przyznać, że projektodawca dotychczasowy model rzeczywiście usprawnia – poprzez przydzielenie referatów prokuratorskich wszystkim prokuratorom nadrzędnym i określenie częściowo sztywnego kryterium przydziału spraw dla prokuratur nadrzędnych, nadto wprowadzając mechanizmy rozwiązywania sporów kompetencyjnych z tymi prokuraturami, przy utrzymaniu domniemania właściwości rzeczowej prokuratury rejonowej. Projekt nie zmienia jednak nadrzędnego, nieefektywnego nadzoru służbowego – z tym wyjątkiem, że zamiast pisać sprawozdania do prokuratury nadrzędnej, prokurator z rejonu będzie w niej osobiście zdawał ustne referaty.

fot. Krzysztof WojciewskiZgodnie z zapisami projektu, jednostki nadrzędne są niezbędne m.in. do przeprowadzania wizytacji i lustracji w rejonach – tak, jakby tylko takie biurokratyczne formy kontroli były miarodajne (pomimo ich kosztowności, czasochłonności i ogólnikowości). Widać standardy indywidualnej odpowiedzialności zawodowej prokuratora za konkretne kwestie merytoryczne (a nie za formalno–instrukcyjną nieterminowość) wciąż w naszym demokratycznym państwie prawa nie mają szansy się ziścić. Projekt nie zmienia też nadzoru instancyjnego, czym dodatkowo uzasadnia konieczność utrzymywania prokuratorskich struktur nadrzędnych na poziomie okręgu i apelacji, w ścisłym dopasowaniu do instancyjnej struktury sądowej. Pytanie o to, jakie racjonalne przesłanki decydują o tym, że zwykły prokurator „z dzielnicy”, tak jak zwykły adwokat „z ulicy”, nie może popierać swoich przecież apelacji przed odwoławczymi sądami okręgowymi czy apelacyjnymi, pozostaje bez odpowiedzi.

W projektowanej nowej prokuraturze dominować będzie idea ze starego jej modelu – że struktury nadrzędne prokuratury zapewnią jej sprawność w systemie „nakazowo–rozdzielczym”. Tymczasem proces kontradyktoryjny nie zadowoli się wyłącznie statystyczną obecnością prokuratora na rozprawie, ale będzie wymagał od niego kreatywności w postępowaniu dowodowym. Należałoby zatem postawić na zaufanie do ludzi zamiast do biurokratycznych statystyk i oprzeć się na skutecznym egzekwowaniu odpowiedzialności za właściwą pracę prokuratorską. Umożliwi to wreszcie pozytywną weryfikację prokuratorów – także przed opinią publiczną.