Strategia: czas na partycypację

Tagi:

fot. Krzysztof WojciewskiPrzyjęta na początku lutego br. strategia dla wymiaru sprawiedliwości to pierwszy etap wspólnych działań Ministerstwa Sprawiedliwości, sądownictwa, prokuratury oraz więziennictwa zmierzających do szerszego otwarcia polskiej Temidy na obywateli. Przed nami etap wypełniania strategii konkretnymi projektami oraz jej weryfikacji w praktyce.

 

Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny 5 lutego 2014 r. podpisali list otwierający dokument strategiczny dla modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce. Dokument wytycza kierunki rozwoju dla działu administracji rządowej – sprawiedliwość do roku 2020.

Głównym priorytetem strategii jest budowanie zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości. Jej autorzy zakładają, iż osiągnięcie tego celu będzie możliwe poprzez współdziałanie wszystkich podmiotów w przestrzeni sprawiedliwości w oparciu o priorytet ukierunkowania na obywatela. Innymi słowy, strategia jest deklaracją wspólnych celów i jednocześnie zobowiązaniem wobec obywateli do działania w sposób pozwalający budować zaufanie społeczne do szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości.

W toku konsultacji

Strategia została przygotowana w odpowiedzi na potrzebę zapewnienia ciągłości prac rozwojowych w dziale administracji – sprawiedliwość. Jednakże realizacja postulatu ciągłości pracy wymaga, aby opinia środowiska interesariuszy była jedną z gwarancji stabilności strategii. Z tego względu dokument programowy był przygotowywany zgodnie z najlepszymi praktykami w obszarze zapewnienia partycypacji społecznej przy tworzeniu polityk publicznych.

Wypracowywanie strategii obejmowało dwie zasadnicze fazy. Pierwsza z nich to prace w ramach zespołu roboczego z udziałem przedstawicieli Prokuratury Generalnej, Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, Centralnego Zarządu Służby Więziennej oraz Ministerstwa Sprawiedliwości. W ramach tego etapu przygotowano podstawowe elementy strategii: wizje, misje, cele oraz mierniki. Całość została opisana w dokumencie „Główne elementy strategii”. Od tego momentu prace nad dokumentem przebiegały również na drugiej płaszczyźnie – konsultacji społecznych.

Główne zapisy strategii zostały wysłane do szerokiego grona odbiorców – instytucji publicznych, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń zawodowych, przedstawicieli uczelni wyższych, a także do odbiorców wewnętrznych: sądów i prokuratur na poziomie apelacji i dalej, za ich pośrednictwem, do wszystkich jednostek sądownictwa i prokuratury w kraju. Przyjęta, partycypacyjna formuła konsultacji miała znaczący wpływ na finalny kształt dokumentu strategicznego.

Najważniejsze zmiany wprowadzone do strategii, będące owocem tego etapu konsultacji, odnosiły się do rozszerzenia jej zakresu poza wąsko rozumiany wymiar sprawiedliwości, stworzenia mechanizmu umożliwiającego szeroką partycypację społeczną na etapie wdrażania strategii, zawarcia w dokumencie elementów umożliwiających promocję dobrych praktyk oraz wprowadzenia zmian metodologicznych związanych z konstrukcją mierników (przykładowo, dotyczących kształtowania polityki karnej).

Następnie, w listopadzie 2013 r., przygotowany został szczegółowy opis głównych elementów dokumentu strategicznego. Tekst został wzbogacony o elementy pokazujące praktyczne, funkcjonujące już w sądach rozwiązania – dobre praktyki. Został on następnie ponownie przekazany do szerokich konsultacji, w wyniku których w strategii znalazły się odniesienia do grup zawodowych funkcjonujących w przestrzeni sprawiedliwości. Istotną zmianą w dokumencie było również dodanie, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, fragmentu mówiącego o konieczności dążenia do wprowadzenia specjalizacji orzeczniczej sędziów. Większy nacisk położono także na potrzebę pracy nad zwiększeniem zakresu edukacji prawnej obywateli.

Budowanie poparcia

Równolegle do procesu konsultacji i spotkań, na łamach mediów odbywała się dyskusja o powstającej strategii. Warto zauważyć sposób, w jaki kształtowały się jej etapy. Pierwsze głosy kontestowały zasadność i celowość powstania tego typu dokumentu. W okresie późniejszym skupiono się raczej – przynajmniej w większości przypadków – na krytycznej analizie jego konkretnych, merytorycznych zapisów.

Warto podkreślić, iż dialog ten dotyczył kwestii o fundamentalnym znaczeniu – docelowej relacji pomiędzy obywatelami a władzą sadowniczą. Rola, jaką władza sądownicza pełni wobec obywateli, ewoluowała w ciągu 25 lat wolnej Polski. Zmiany te jednak pozostają nienazwane, a temat nazbyt często sprowadzany jest wyłącznie do zagadnienia niezawisłości sędziowskiej. Tymczasem, w rozumieniu autorów strategii, należy wyraźnie zdefiniować ochronną funkcję systemu sprawiedliwości (zgodnie z poglądem prof. T. Koncewicza: prawo i sądy mają być tarczą, a nie mieczem). Innym interesującym wątkiem dyskusji na łamach prasy był głos organizacji pozarządowych wskazujący na potrzebę rozbudowania mierników zapisanych w dokumencie strategicznym – to właśnie ich wskazania doprowadziły do wprowadzenia do tekstu strategii mechanizmu weryfikacji jakościowej w procesie wdrażania.

Efektem wyżej opisanego procesu był, wydawałoby się, w pełni gotowy dokument. Zwieńczenie procesu konsultacji to konferencja pt. „Proces wdrażania strategii wymiaru sprawiedliwości na tle doświadczeń europejskich oraz zaleceń i rekomendacji CEPEJ”, zorganizowana w styczniu 2014 r. przy współudziale Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Wydarzenie zgromadziło ok. 200 przedstawicieli organizacji, które brały udział w pracach nad strategią, jak również znaczącą liczbę prezesów i dyrektorów sądów zainteresowanych procesami modernizacyjnymi w wymiarze sprawiedliwości. Wnioski z paneli dyskusyjnych posłużyły do wzbogacenia strategii, m.in. o szeroki kontekst europejski. Jak okazało się blisko trzy miesiące później, priorytety strategii pokrywają się z ogłoszonymi 17 marca br. priorytetami Komisji Europejskiej dla sektora sprawiedliwości do 2020 r. Fakt ten pomoże pozyskiwać środki europejskie wspierające realizację strategii.

Ostatnim etapem konsultacji była prezentacja strategii podczas posiedzenia sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 6 lutego 2014 r. Dokument spotkał się z dobrym przyjęciem – w dyskusji podkreślano, że decydująca będzie skuteczność jego wdrożenia. Posłowie zwracali uwagę na konieczność monitorowania wdrożenia strategii, padały także pytania o konkretne projekty realizujące cele strategiczne.

Strategia – i co dalej?

Cały proces konsultacji strategii stanowił wyzwanie z uwagi na mnogość interesów stron biorących w nim udział. Zjawisko to występowało pomimo podjęcia decyzji, iż strategia ma być dokumentem ogólnym – wyznaczającym kierunki prac, bez przesądzania o doborze konkretnych projektów ją realizujących. W konsekwencji takiego podejścia, konstrukcja strategii musiała zostać oparta w dużym stopniu o konsensus środowiska wymiaru sprawiedliwości – oczywiście, osiągnięcie porozumienia w środowisku mającym tak wiele interesów, czasem sprzecznych, jest z założenia bardzo trudne.

W toku konsultowania założeń strategii przyjęto, iż proces ten będzie przebiegał w duchu współpracy, nie zaś wyłącznie spełniania warunków formalnych dotyczących procesu konsultacji. Warto podkreślić, że w czasie spotkań z przedstawicielami środowiska sędziowskiego, w miejsce tradycyjnego konfliktu opinii, dominowała troska o przestrzeń sprawiedliwości w Polsce. Natomiast partykularne interesy poszczególnych grup interesariuszy stanowiły zaledwie tło rozmowy.

Oczywiście, rozmawiając o strategii nie można uciec od dyskusji i problemów ustrojowych, żeby wymienić tylko kwestię roli nadzoru administracyjnego nad sądownictwem, ustroju i niezależności prokuratury czy też modelu kształcenia sędziów. Jednak także te działania można realizować w oparciu o wspólne priorytety, których ma dostarczać strategia.

Strategia ma pomóc osiągnąć silną koncentrację na realizacji wspólnie ustalonych celów – sfera techniczna (mierniki) to zaledwie narzędzie weryfikacji tego procesu. Koncepcja dalszych prac przewiduje, że po kolejnych etapach wdrażania nastąpi ewaluacja i, jeśli to konieczne, aktualizacja dokumentu strategicznego przy współudziale podmiotów tworzących przestrzeń sprawiedliwości w Polsce.

Kluczowe znaczenie dla procesu wdrażania strategii ma również utrzymywanie stałej komunikacji z interesariuszami wymiaru sprawiedliwości w Polsce. W toku konsultacji zgłoszonych zostało (bądź zasygnalizowanych) wiele istotnych projektów, których realizacja będzie wymagała udziału środowiska. Część z nich jest już przedmiotem prac w Ministerstwie Sprawiedliwości, inne dopiero są planowane. Istnieje też grupa zadań, których identyfikację zapewni stałe, systemowe narzędzie zgłaszania propozycji projektowych. Strategia zawiera wbudowany mechanizm pozwalający zainteresowanym podmiotom zgłaszanie inicjatyw projektowych. Proces ten odbywa się za pomocą prostego formularza dostępnego na stronie Ministerstwa: http://ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/strategia/.

Wnioski na przyszłość

Z procesu konsultacji społecznych strategii dla wymiaru sprawiedliwości można wyciągnąć wnioski mające szersze zastosowanie. Przede wszystkim dominujące w Polsce budowanie polityk publicznych w konwencji top–down wymaga zmiany. Sytuacja, w której władza wykonawcza – bez konsultacji bądź jedynie przy formalnym ich przeprowadzeniu – narzuca interesariuszom dokumenty programowe, nie sprzyja zapewnieniu partycypacji przy ich wdrażaniu. Z drugiej strony, pamiętać należy, iż nie jest możliwe pogodzenie wszystkich sprzecznych interesów uczestników procesu konsultacji – czasami wymaga to rezygnacji z uwzględnienia części zgłaszanych postulatów.

Wyciągając wnioski z przebiegu procesu konsultacji strategii nie sposób również pominąć udziału w nich najważniejrys. Łukasz Jagielskiszego organu reprezentującego środowisko sędziowskie – Krajowej Rady Sądownictwa. Ten organ o konstytucyjnym umocowaniu początkowo odnosił się do strategii z dużym dystansem, postrzegając ją jako próbę ingerencji władzy wykonawczej w obszar władzy sądowniczej. Dokumentowi zarzucano posługiwanie się słownictwem właściwym dla nauki zarządzania i stosowanie narzędzi nieadekwatnych do pracy nad reformą wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem po upływie kilku miesięcy, już po przedstawieniu ostatecznej wersji strategii, sędzia Jarema Sawiński, ówczesny rzecznik prasowy KRS, w wypowiedzi dla dziennika Rzeczpospolita (3 lutego 2014 r.) stwierdził: „Mieliśmy (KRS – przyp. red.) swój udział w tworzeniu projektu strategii dla wymiaru sprawiedliwości. To dla nas priorytet. Zaplanowanie reform i działania przewidzianego na dłuższy czas wprowadzi spokój i stabilizację. Dzisiejsze bieganie od ściany do ściany nie tylko nie służy wizerunkowi sądownictwa, ale też przynosi niepotrzebne koszty”.

W ten sposób organ początkowo nastawiony sceptycznie – po wymianie opinii, spotkaniach roboczych i wspólnej pracy – zaakceptował fakt powstawania strategii, zgłaszając do niej konstruktywne uwagi. Powyższy przykład pokazuje, jak ważne jest przyjęcie trybu pracy opartego o dialog. Takie podejście przynosi wymierne korzyści – obecnie dotyczą one tekstu strategii, w kolejnych miesiącach i latach powinny przełożyć się na proces wdrażania celów strategicznych dla wymiaru sprawiedliwości w Polsce.