U.s.p. do korekty

Tagi:

fot. Krzysztof WojciewskiOstatnia duża nowela ustawy regulującej ustrój sądownictwa wymaga doprecyzowania. Proponowane korekty dotyczą przede wszystkim relacji służbowych między dyrektorem a prezesem sądu, prawa ministra do wglądu w akta postępowań sądowych, a także określenia długości delegacji sędziowskich do MS. Dlaczego są to zmiany niezbędne?

Zasadnicza reforma ustroju sądownictwa powszechnego dokonana nowelą z 18 sierpnia 2011 r., która weszła w życie 28 marca 2013 r., obok zmian pożądanych i niekontestowanych – zarówno przez środowiska sędziowskie, jak i doktrynę prawa – wywołała w praktyce również skutki niezamierzone, w konsekwencji utrudniające funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Były one sygnalizowane przez sędziów, stowarzyszenia sędziowskie, Krajową Radę Sądownictwa. Zostały też dostrzeżone przez Ministerstwo Sprawiedliwości już w pierwszym roku funkcjonowania ustawy i wywołały konieczność podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do sanacji rozwiązań ocenianych jako nie tyle wadliwe, co wymagające doprecyzowania.

W 2013 r. Minister Sprawiedliwości powołał zespół, w skład którego weszli przedstawiciele ministerstwa oraz reprezentanci środowiska sędziowskiego. Rezultatem jego prac stał się projekt zmian przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, będący obecnie przedmiotem konsultacji społecznych. Proponowane zmiany porządkują przyjęte dotąd rozwiązania, nie naruszając jednakże ogólnych reguł ustalonych w obowiązującej ustawie ustrojowej. Spośród zagadnień podlegających nowelizacji część ma charakter oczywistej konieczności (np. usprawnienie procedury nominacyjnej na urząd sędziego), część zaś dotyczy sfery, która weryfikowana będzie przez pryzmat kompetencji prezesa sądu, dyrektora sądu czy ministra. Ta druga wymaga nieco szerszego przedstawienia.

Dyrektor vs. prezes

Wątpliwości interpretacyjne w obecnym stanie prawnym budzą relacje służbowe pomiędzy prezesem sądu, realizującym zadania w ramach nadzoru wewnętrznego, a dyrektorem sądu sprawującym zarządzanie o charakterze menadżerskim. Ustawa oddziela ich kompetencje i jest oczywistym, że uprawnienia dyrektora dotyczą sfery stricte administracyjnej oraz nie mogą one ingerować w uprawnienia prezesa związane z realizowanym przez niego nadzorem opisanym w art. 8 ust. 2 u.s.p. Skuteczne zarządzanie możliwe jest zaś tylko wówczas, gdy podział kompetencji jest klarowny, zaś zakres współdziałania oraz odpowiedzialność dyrektora i prezesa – precyzyjnie określone.

Wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie K37/12, wobec stwierdzonej niezgodności z Konstytucją art. 32b § 1 u.s.p. oraz 32b § 3 u.s.p., projekt zakłada, że Minister Sprawiedliwości zobligowany będzie (obecnie uprawnienie jest fakultatywne) do odwołania dyrektora sądu, o ile zgromadzenie sędziów apelacji w ciągu dwóch kolejnych lat negatywnie zaopiniuje sprawozdanie sporządzane corocznie przez dyrektora sądu apelacyjnego w części dotyczącej działalności danego sądu.

Proponuje się nadto, aby Minister Sprawiedliwości był związany wnioskiem prezesa sądu apelacyjnego o odwołanie dyrektora sądu, o ile będzie on poparty negatywną opinią zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji. Minister Sprawiedliwości będzie miał możliwość odwołania dyrektora z własnej inicjatywy w przypadku naruszenia przez dyrektora obowiązków służbowych.

Projekt doprecyzowuje również, budzące dotąd wątpliwości interpretacyjne, przepisy regulujące relacje służbowe między dyrektorem a prezesem. Prezes sądu nie będzie mógł wydawać dyrektorowi poleceń dotyczących jedynie kompetencji związanych z finansowo-gospodarczym aspektem uprawnień dyrektorskich (vide art. 31a § 1 pkt 2 i 5). W pozostałym zakresie, jako zwierzchnik służbowy, prezes zachowa uprawnienia do wydawania poleceń dyrektorowi.

Niezawisłość a wgląd do akt

Kontrowersje wśród komentatorów sądowej rzeczywistości oraz niektórych przedstawicieli stowarzyszeń sędziowskich budzi uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zapoznania się z aktami sprawy, która toczyła się lub toczy przed sądem. Pojawiają się zarzuty, że wkracza ono w sferę niezawisłości sędziego. Czy rzeczywiście? Warto w tym miejscu przypomnieć, dlaczego uprawnienie to jest potrzebne i konstytucyjnie uzasadnione.

Na wstępie przywołać należy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 przesądził pozytywnie kwestie legalności nadzoru Ministra Sprawiedliwości w rozumieniu przepisów u.s.p., a tym samym potwierdził dopuszczalność jego nadzoru administracyjnego sprawowanego nad sądami. Za takim stanowiskiem – jak wskazano w uzasadnieniu wyroku – przemawia nie tylko dotychczasowa tradycja ustrojowa, znajdująca potwierdzenie w podobnych regulacjach wielu innych państw europejskich, ale przede wszystkim ustalona w preambule Konstytucji reguła współdziałania władz i niedopuszczalność totalnej izolacji każdej z nich względem pozostałych.

Skoro uprawnienia Ministra Sprawiedliwości nie mogą być kwestionowane z pozycji konstytucyjnych, to minister zobligowany jest je wykonywać. O ile czynić to będzie nieskutecznie – podlega odpowiedzialności. Skuteczny nadzór może być z kolei wykonywany jedynie wówczas, gdy w dyspozycji ministra pozostawać będą narzędzia umożliwiające jego sprawowanie.

Nowelizowane przepisy regulują obowiązek przedstawienia przez prezesa sądu apelacyjnego, na żądanie Ministra Sprawiedliwości, niezwłocznie, informacji o toku postępowania w sprawach (uzupełniona treść art. 22 u.s.p.). Wskazany przepis nie wiąże się wprost z uprawnieniami i obowiązkami ministra wynikającymi ze sprawowanego nadzoru zewnętrznego. Skoro jednak gwarantowana konstytucyjnie jawność postępowań sądowych pozwala każdemu obywatelowi zapoznać się z ich przebiegiem, to kuriozalne byłoby, aby dostęp do akt sprawy był ograniczany Ministrowi Sprawiedliwości, lub aby wiedzę o toczących się lub zakończonych sprawach sądowych minister mógł pozyskiwać jedynie w oparciu o treść ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wiedza ministra w tym zakresie niezbędna jest nie tylko z uwagi na potrzeby czysto informacyjne lub o charakterze statystycznym. Minister Sprawiedliwości, nie posiadając kompetencji nadzorczych i decyzyjnych weryfikujących sprawność toku postępowania w danej sprawie, powinien jednak mieć wiedzę dotyczącą samego postępowania. Po to, aby – już zgodnie ze swoimi uprawnieniami związanymi ze sprawowanym nadzorem zewnętrznym – sygnalizować i rekomendować prezesom sądów apelacyjnych podjęcie koniecznych czynności w ramach przysługujących im uprawnień kontrolnych.

W art. 1 pkt 33 projektu nowelizacji przewiduje się zatem wprowadzenie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do żądania akt spraw sądowych prowadzonych przez sędziego, przed żądaniem podjęcia czynności przez rzecznika dyscyplinarnego wobec tego sędziego. Uregulowanie to ma na celu umożliwienie ministrowi korzystanie z określonego w art. 114 § 1 u.s.p. uprawnienia do żądania podjęcia czynności dyscyplinarnych. Ocena tego, czy sędzia dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, jest bez znajomości akt sprawy utrudniona, a nawet niemożliwa, co wyklucza prawidłową realizację przez ministra wspomnianego uprawnienia. Co więcej, gdyby Minister Sprawiedliwości pozbawiony był możliwości przeprowadzenia rzetelnej (opartej na kompletnym materiale dowodowym) analizy sprawy, zwiększeniu uległoby ryzyko podjęcia przez niego decyzji błędnej – opartej nie na faktach, lecz przypuszczeniach lub okolicznościach nie mających miejsca w rzeczywistości (np. opartych na niemożliwych do zweryfikowania doniesieniach medialnych).

Wskazany przepis urealni odpowiedzialność Ministra Sprawiedliwości za prawidłowe realizowanie zadań ciążących na nim z racji kontroli nad nadzorem wewnętrznym wykonywanym przez prezesów sądów. Jeżeli ustawa czyni ministra odpowiedzialnym za sprawne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, przydając mu również określone kompetencje w zakresie inicjowania postępowania dyscyplinarnego, bez powyższego uprawnienia nadzór i odpowiedzialność Ministra w tym zakresie musiałyby pozostać iluzorycznymi.

Gdy zatem uważnie i bez emocji ocenić wskazaną wyżej propozycję, nie ulega wątpliwości, że zmierza ona nie tyle do poszerzenia i wzmocnienia władzy ministra wobec sądów i sędziów, ile dopełnia już istniejące, ograniczone obecnie kompetencje ministra. Co więcej, jest ona niezbędna, by kompetencje te minister mógł realizować. Zarzuty o „ingerowanie Ministra w sferę niezawisłości poprzez możliwość żądania akt” oraz domniemane zagrożenie tego kardynalnego atrybutu sądu należy zatem uznać za oczywiście bezzasadne, jeśli nie demagogiczne. Wskazać również należy, że z prawa żądania akt sądowych minister skorzystał w ostatnich dwóch latach tylko raz – jesienią 2012 r., w sprawie tzw. afery Amber Gold.

Sędziowie ministerialni

Kolejna kwestia, którą projektodawca zamierza uregulować w ustawie ustrojowej, dotyczy delegowania sędziów do pełnienia czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości.

W ostatnim czasie, obserwując np. doniesienia medialne, odnotować można było zarzuty niektórych członków stowarzyszeń sędziowskich, kwestionujących zasady delegowania sędziów sądów powszechnych do ministerstwa lub wręcz podważających sens tych delegacji, wzywających do odwołania wszystkich sędziów pełniących służbę w ramach delegowania do MS. Co krytycy obecnych rozwiązań proponują w zamian? Poza obraźliwymi epitetami o „judaszowych srebrnikach zurzędniczałych sędziów” (vide głos pana sędziego Dariusza Wysockiego z Płocka, „Rzeczpospolita” z 25.10.2013 r.), nic. Rozwiązań racjonalnych, możliwych do realizacji w istniejącym porządku konstytucyjnym, alternatywnych do obecnie obowiązujących – brak. Nie można bowiem do takich zaliczyć rozważań o powierzeniu nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, czy też ciału kolegialnemu – Krajowej Radzie Sądownictwa. Zresztą, w obu tych przypadkach, dla realnego funkcjonowania urzędu koniecznym byłoby zatrudnienie (delegowanie) właśnie sędziów.

Projektodawca zmian w u.s.p. dostrzega natomiast konieczność uściślenia maksymalnego wymiaru czasu, na jaki sędzia mógłby zostać delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości. Proponuje się okres pięciu lat jako optymalny dla osiągnięcia celów delegacji (jego wydłużenie o kolejne pięć lat miałoby charakter wyjątkowy). Dlaczego akurat tyle? Sędzia posiadający odpowiednie doświadczenie orzecznicze, podejmując służbę w ramach delegacji obligowany jest do wykonywania nowych obowiązków, odmiennych od dotychczas wykonywanych. Z modelem funkcjonowania urzędu ministra musi się po prostu zapoznać w praktyce, a to wymaga czasu. Wydaje się, że dopiero w okresie pięciu lat sędzia delegowany, zachowując wszystkie przymioty eksperckie praktyka, jest w stanie optymalnie wykorzystać swoją wiedzę w nowych warunkach i dla realizacji innych niż dotąd celów. Zadania są inne, pozostaje jednak świadomość odrębnej pozycji ustrojowej sędziego wobec aparatu władzy wykonawczej państwa. Będzie ona tym wyraźniejsza, im pewniejszy będzie powrót sędziego po okresie delegacji do macierzystego sądu.

Natura nie toleruje próżni. Można wszystkich sędziów delegowanych odwołać (nota bene są wśród nich również prominentni członkowie stowarzyszeń sędziowskich na co dzień krytykujących formułę delegacji). Entuzjaści tego rozwiązania muszą jednak wiedzieć, że wówczas Minister Sprawiedliwości swoje uprawnienia nadzorcze względem sądów powszechnych będzie realizował, po dokonaniu koniecznych zmian ustawowych, już bez udziału sędziów.

Przedstawione wyżej rozważania nie stanowią kompleksowej analizy wszystkich przepisów projektu nowelizacji ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Dotyczą tylko tych, które budzą największe kontrowersje, a są konieczne dla sprawnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Potrzeba zmian w sygnalizowanych wyżej kwestiach wydaje się oczywista – niezależnie od tego, która z władz spośród monteskiuszowskiego trójpodziału będzie je recenzować.