Ludzie, nie struktury

52. _MG_3340_optPublikujemy polemikę autorstwa prok. Ryszarda Tłuczkiewicza, jaką nadesłał w związku z artykułem „Diabeł tkwi w strukturach” pióra prok. Dariusza Michalaka, opublikowanym w numerze 2(20)/2014 „Na wokandzie”. Przypomnijmy – autor, pisząc o nieprzygotowaniu prokuratury na wprowadzenie kontradyktoryjnego modelu postępowania karnego, postulował m.in. ograniczenie zbiurokratyzowanego i rozbudowanego nadzoru służbowego w tej instytucji, poprzez likwidację jego szczebla okręgowego i apelacyjnego.

 Tekst pana prokuratora Dariusza Michalaka „Diabeł tkwi w strukturach” zmusza do polemiki. Choć większość tez przedstawionych w tym artykule wzbudza głęboki sprzeciw, zgodzić się trzeba z Autorem co do jednego. Reforma modelu postępowania karnego wymagała równoczesnego opracowania nowych rozwiązań w innych aktach prawnych, w tym zwłaszcza normujących ustrój i funkcjonowanie prokuratury. Nic nie stało na przeszkodzie, by stosowne propozycje przedłożyć równocześnie z projektem noweli k.p.k.

Reforma bez dostatecznego przygotowania

Dotychczasowy model postępowania karnego funkcjonował na tyle dobrze, że nie było potrzeby dokonywania pośpiesznych i niedopracowanych zmian. Równocześnie trzeba było zadbać o rozwiązania praktyczne, wykraczające poza sferę prawa. Często bywają one ważniejsze niż ustawy, które bez odpowiedniego wsparcia organizacyjnego i logistycznego mogą okazać się wyłącznie pustymi zapisami. Podkreślam, że brak było powodów, by bez odpowiedniego przygotowania skakać na głęboką wodę co przyszykowano nam, poprzestając na wprowadzeniu nowego modelu procesu bez towarzyszących mu koniecznych zmian.

Najprostszą ilustracją braku takiego praktycznego myślenia jest fakt, że reformując procedurę nie zadbano, by prokurator dysponował dostępem do pełnej i aktualnej wiedzy o stanie sprawy sądowej, w tym również, by miał swobodny wgląd do protokołów rozpraw. Można ten problem rozwiązać np. przekazując je prokuratorom w formie elektronicznej i wyposażając ich w odpowiednie przenośne komputery. Nie są to z pewnością wymagania wygórowane, skoro w myśl nowych rozwiązań to prokurator będzie przeprowadzał dowody, a bez gruntownej znajomości materiałów sprawy nie da się tego zrobić prawidłowo.

Najlepszym rozwiązaniem byłoby oczywiście obsadzanie wokand przez autorów aktów oskarżenia. Nie jest to jednak możliwe w każdym przypadku. Wystarczy bowiem, że kilka spraw tego samego prokuratora toczyć się będzie równolegle albo prokurator z powodu urlopu, choroby, przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej, a nawet odejścia w stan spoczynku czy do innego zawodu nie będzie mógł brać udziału we własnej sprawie.

Trzeba też wziąć pod uwagę kwestię praktyczną. Oskarżanie przez prokuratora we własnych sprawach nie będzie celowe, jeśli sprawy te nie będą stwarzać problemów dowodowych. Jeśli kilku prokuratorów obsadzałoby tę samą wokandę, oznaczałoby to stratę czasu przeznaczonego na ich przemieszczanie się do i z sądu.

Dostrzeżenia wymaga, że skierowanie w danej sprawie aktu oskarżenia nie oznacza, że jego autor potrafi zacytować wybrany fragment każdego ze zgromadzonych protokołów. Pamięć ludzka bywa zawodna, a prokuratorzy nie są tu wyjątkiem. Poleganie na niej może być trudne, zwłaszcza gdy pomiędzy wniesieniem aktu oskarżenia a wyrokiem sądu mija długi czas, co w polskich realiach nie jest niczym nadzwyczajnym. Dlatego prokurator powinien mieć możliwość swobodnego zapoznania się w dowolnym czasie z całością akt postępowania i to nie tylko w sekretariacie sądu. Trzeba więc zgodzić się z panem prokuratorem Michalakiem, że inicjatorzy zmian w Kodeksie postępowania karnego. powinni byli zrobić o wiele więcej.

Nadzór niepotrzebny?

Na tym jednak kończy się moja zgodność poglądów z Autorem. Dostrzega on „diabła tkwiącego w strukturach” prokuratury i proponuje pozbyć się go poprzez swoiste egzorcyzmy polegające na likwidacji prokuratur apelacyjnych i okręgowych, które uważa za zbędne, podobnie jak za niepotrzebne uznaje wszelkie czynności nadzorcze, łącznie z wizytacjami i lustracjami.

Myśl, że łatwiej jest pracować, kiedy nikt nie kontroluje tego, co robimy, jest z pewnością powszechna. Kto nie marzy o tym, by być swoim własnym szefem? Jednak zadania wykonywane przez prokuraturę są na tyle ważkie społecznie i tak istotne dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawnego, że nie powinny być realizowane bez zagwarantowania możliwości korekty wadliwych decyzji procesowych. Nadal aktualne pozostają słowa Lorda Actona o tym, że każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie. My prokuratorzy rzadko uświadamiamy sobie, jak wielką mamy władzę. Mogą ją docenić jedynie ci, których dotykają prokuratorskie decyzje. Wbrew pozorom takiej władzy nie mają sędziowie – w postępowaniach karnych zawsze występują dwie przeciwstawne i aktywne strony, które mogą zaskarżyć orzeczenia sądu, z których nie są zadowolone. Nawet obrońca, czy pełnomocnik, wykonujący z założenia wolny zawód adwokata, ma swojego „pracodawcę” w osobie klienta.

Prokurator nie może być jedynym uczestnikiem procesu, który nie podlega niczyjemu nadzorowi, zwłaszcza że reprezentuje państwo, a jego rozstrzygnięcia są niezwykle ważne zarówno dla stron konkretnej sprawy, jak i dla społeczeństwa. Istnieje wprawdzie kontrola sądowa niemal wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach karnych przez prokuratorów, ale ma ona swoje ograniczenia. W niemałej liczbie spraw nie ma stron postępowania przygotowawczego. Są też takie sprawy, w których strony nie są aktywne i trudno je za to winić. Nie można przecież wymagać od pokrzywdzonego, by złożył zażalenie zawsze wtedy, kiedy prokuratorskie rozstrzygniecie jest nieprawidłowe. Tym bardziej nie należy zakładać, że pokrzywdzony sporządzi środek zaskarżenia na odpowiednim poziomie, dostrzegając wszystkie błędy popełnione przez prokuratora, bądź że wniesie subsydiarny akt oskarżenia. Są też sytuacje procesowe, w których decyzji prokuratora nie można już zaskarżyć. I wreszcie zdarzają się również błędne postanowienia sądu utrzymujące w mocy niewłaściwe rozstrzygnięcia prokuratorów. Tym łatwiej o nie w sytuacji, gdy sąd rozpoznający zażalenie wie, że jego postanowienie nie podlega kontroli instancyjnej.

O tym, że nie mamy powodu do nadmiernego zaufania do poziomu pracy niektórych prokuratorów, świadczą dane statystyczne. W ubiegłym roku aż 9 proc. zaskarżonych postanowień o umorzeniu śledztwa bądź dochodzenia zostało uchylonych przez samych prokuratorów, którzy uwzględnili zażalenia na te decyzje. Spośród zażaleń na te postanowienia, które trafiły do rozpoznania przez sąd, aż 27,4 proc. zostało uwzględnionych. Badania problemowe niektórych nośnych społecznie spraw są jeszcze bardziej alarmujące. W postępowaniach dotyczących błędów medycznych aż 60 proc. postanowień o umorzeniu postępowania uznano za nieprawidłowe, w sprawach o przestępstwa popełnione z motywów rasowych, narodowościowych, etnicznych i wyznaniowych 38 proc. decyzji kończących postępowania oceniono jako niezasadne, w tym przedwczesne. Należy wprawdzie dodać, że zdecydowana większość prokuratorskich decyzji kończących postępowanie nie jest zaskarżana i że zdecydowana większość prokuratorów pracuje na dobrym poziomie. Od wniosków wynikających z wymowy wskazanych liczb nie sposób jednak uciec.

Nie ma zatem powodu, by twierdzić, że wszelki nadzór służbowy jest niepotrzebny. Należy raczej zapytać, jak powinien być on zorganizowany, by stał się bardziej efektywny, a czas i umiejętności wykonujących go prokuratorów zostały najpełniej wykorzystane. W każdym razie nawet skierowanie wszystkich prokuratorów zajmujących się nadzorem do prokuratur rejonowych co postuluje pan prokurator Michalak nie spowoduje przełomu. W wydziałach i działach nadzoru w prokuraturach apelacyjnych i okręgowych pracuje bowiem łącznie 267 prokuratorów, a wszystkich prokuratur rejonowych w kraju mamy 357 wraz z 5 ośrodkami zamiejscowymi. To przeciętnie 3/4 statystycznego prokuratora na jednostkę. Rezygnacja z nadzoru służbowego prokuratur nadrzędnych nie przyniosłaby więc dostrzegalnego zmniejszenia obciążenia obowiązkami służbowymi prokuratorów prokuratur rejonowych. 

To, co dobre

Kolejny pomysł Autora, polegający na likwidacji wydziałów postępowania sądowego, spowoduje, że w każdej rozprawie odwoławczej lub posiedzeniu, również w kwestii wpadkowej, prokurator prowadzący sprawę będzie musiał uczestniczyć osobiście. Często sąd odwoławczy ma swoją siedzibę daleko od prokuratury rejonowej, nieraz w innym mieście. Nie uważam, by spędzanie przez prokuratora czasu pracy w drodze do i z sądu było lepszym rozwiązaniem niż pozostawienie tych spraw prokuratorom z prokuratur nadrzędnych. Godziny stracone na dojazdy można przecież wykorzystać z lepszym pożytkiem.

Sztywna właściwość rzeczowa prokuratur okręgowych, która wzbudza taki entuzjazm u Autora, to prosta droga do mnożenia sporów kompetencyjnych. Znam to zjawisko z autopsji. Na szczeblu prokuratury okręgowej rozstrzygałem dziesiątki takich sporów, mając poczucie, że niemal wszystkie nie powinny mieć miejsca. W pełni rozumiem wyrażane nieraz przez pokrzywdzonych wzburzenie tym, że prosta sprawa nie może znaleźć swojego gospodarza przez kilka miesięcy, a po drodze trafia czasem do trzech różnych prokuratur rejonowych, zanim wreszcie znajdzie się w prokuraturze okręgowej, która wskaże właściwą jednostkę. Swoją drogą ciekawe, kto zdaniem Autora rozstrzygałby liczne przecież spory kompetencyjne między prokuratorami rejonowymi, skoro prokuratury nadrzędne miałyby przestać istnieć.

Irytuje mnie podejście niektórych działaczy związkowych, uznających wszystkich prokuratorów przełożonych i nadrzędnych za zbędny balast prokuratury. Na całym świecie prokuraturami kierują konkretne osoby. Z reguły też służby prokuratorskie mają strukturę hierarchiczną, z prokuraturami wyższego szczebla. Warto więc szukać rezerw w naszej instytucji, ale poprzez redukcję zadań lub nadmiernie sformalizowanych procedur, a już niekoniecznie poprzez oderwanie naszych struktur od szczebli sądownictwa. Wiemy bowiem, że może to być początek całkowitego rozziewu między sądami i prokuraturami i droga do sprowadzenia tych ostatnich do roli organów quasi-policyjnych.

Odnoszenie się do wszystkich poglądów Autora, z którymi nie sposób się zgodzić, zajęłoby wiele miejsca. Przykładowo, czy rzeczywiście od 1989 r. struktury prokuratury nie zmieniały się? Po drodze przecież prokuratura podlegała Ministrowi Sprawiedliwości, powstała Prokuratura Krajowa, potem Generalna, utworzono prokuratury apelacyjne, pion PZ itd. Czy istotnie Krajowa Rada Prokuratury stoi na straży niezależności prokuratury? Niestety nie. Strzeże jedynie niezależności prokuratorów, choć i prokuratura jako całość powinna mieć silniejsze gwarancje zapobiegające próbom wpływania na bieg konkretnych spraw. I wreszcie, co złego w tym, że prokuratorzy zmuszeni są firmować własnymi nazwiskami swoje dokonania procesowe, w tym również porażki? Jestem przekonany, że istotą niezależności jest możliwość firmowania swoim nazwiskiem podjętych przez siebie decyzji. Czy, zdaniem Autora, zamiast tego akty oskarżenia bądź postanowienia o umorzeniu śledztwa miałyby być podpisywane nazwiskami prokuratorów przełożonych bądź nadrzędnych, którzy nie mieli wpływu na sposób prowadzenia postępowania i decyzję, która je kończy?

Nie szukajmy diabła w strukturach. Leży on raczej w naszych słabościach, czy braku wiedzy i umiejętności zawodowych niektórych z nas. Sprawnie działająca instytucja musi umieć radzić sobie z błędami tych, którzy ją reprezentują, i naprawiać je tak szybko, jak to jest możliwe. Skoro Autorowi tak bardzo zależy na naszym wizerunku w mediach i szerzej, w społeczeństwie, powinien o tym pamiętać.