Majątki Temidy

21. oświadczenia mająt_optMinisterstwo Sprawiedliwości proponuje wprowadzenie zasady jawności oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcje publiczne oraz systemu sankcji za niezłożenie oświadczenia bądź złożenie oświadczenia niezgodnego z prawdą. Obowiązek składania tych deklaracji, dziś obejmujący sędziów i prokuratorów, zostanie rozszerzony na przedstawicieli innych zawodów związanych z wymiarem sprawiedliwości.

Opracowany w MS projekt, który na początku lipca br. trafił do uzgodnień międzyresortowych, grupuje w jednym akcie prawnym regulacje rozproszone po licznych ustawach, a także usuwa niespójności między nimi, takie jak odmienne mechanizmy kontroli oświadczeń, różne zasady ich ujawniania, czy też niejednolite sankcje za złożenie oświadczenia niezgodnego z prawdą. Tym samym ustanawia zestaw procedur, które w sposób logiczny i jednorodny obejmą szereg zagadnień związanych z oświadczeniami majątkowymi, w tym: zasady ich składania i ujawniania, zasady ich kontroli, zasady dokonywania korekt oświadczeń, a także materię odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy.

Przy okazji projektowanych zmian, zaproponowano również uzupełnienie katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń o innych funkcjonariuszy publicznych oraz osoby zatrudnione w sferze publicznej, których zakres obowiązków lub uprawnień uzasadnia stosowanie instytucji oświadczeń majątkowych jako mechanizmu prewencji i kontroli w zakresie zagrożeń korupcyjnych.

Czas na transparentność

Obecnie aktem prawnym o podstawowym znaczeniu dla problematyki oświadczeń majątkowych jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Oprócz tego aktu, kwestię oświadczeń majątkowych uregulowano w ok. trzydziestu innych ustawach.

Dla grup zawodowych związanych z szeroko pojętym wymiarem sprawiedliwości zasadnicze znaczenie mają: ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawa o prokuraturze, regulujące składanie oświadczeń majątkowych przez sędziów i prokuratorów. Na podstawie odrębnych ustaw oświadczenia majątkowe składają również sędziowie sądów wojskowych oraz komornicy sądowi. Z kolei obowiązek składania oświadczeń majątkowych sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów administracyjnych wynika ze stosowania, odpowiednio, przepisów u.s.p.

Obecnie oświadczenia majątkowe składane przez przedstawicieli wspomnianych grup zawodowych nie tylko nie podlegają ujawnieniu, ale informacje w nich zawarte stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli „zastrzeżone”. Oświadczenie można jednak ujawnić za zgodą osoby, która je złożyła. Może ono zostać również ujawnione pomimo braku takiej zgody, „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”.

W projekcie przewidziano m.in. rozszerzenie kręgu osób składających oświadczenia o przedstawicieli grup zawodowych związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, m.in. notariuszy, kuratorów sądowych, referendarzy, ławników, asesorów prokuratury, a także przedstawicieli wybranych grup pracowników sądów i prokuratury.

Wszystkich tych osób dotyczyć będzie zasada jawności oświadczeń, realizowana poprzez ich publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. Celem wprowadzenia takiego rozwiązania jest wzmocnienie zasady transparentności życia publicznego – poprzez poddanie kontroli społecznej rzetelności i prawidłowości wypełniania oświadczeń – a co za tym idzie, przeciwdziałanie korupcji funkcjonariuszy publicznych oraz ograniczenie takich zjawisk jak np. niejasne powiązania pomiędzy osobami sprawującymi funkcje publiczne i podmiotami gospodarczymi, czy niewywiązywanie się przez te osoby z obowiązków podatkowych.

W imię zaufania do państwa

18_optPrzygotowywany w Ministerstwie Sprawiedliwości projekt stanowi rozwinięcie obowiązującej zasady ustrojowej, w myśl której jawność życia publicznego jest wartością konstytucyjną. Ustawa zasadnicza zakłada, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą być gotowe poddać się reżimowi transparentności. Co ważne, Konstytucja w art. 61 ust. 3 stwierdza, że ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Chodzi tutaj nie tylko o osoby będące piastunami organów, czy realizujące kompetencje przynależne władzy publicznej, ale także o te wszystkie podmioty, które mają wpływ na podejmowane rozstrzygnięcia z zakresu zadań publicznych. W obecnym stanie prawnym niektóre grupy urzędników, przykładowo wszystkie osoby wydające w imieniu wójta decyzje administracyjne (również o charakterze czysto technicznym), muszą ujawniać swoje oświadczenia, natomiast sędziowie i prokuratorzy faktycznie mający realny wpływy na treść znacznie bardziej doniosłych rozstrzygnięć – już nie. Projektowana ustawa znosi tę dysproporcję.

Źródłem inspiracji dla projektodawcy były w tym zakresie kraje skandynawskie, w których niski poziom korupcji łączy się z szeroką jawnością życia publicznego oraz z wysokim stopniem zaufania obywateli do instytucji publicznych. Projekt zmierza ku podobnemu celowi – zarówno przez modyfikację katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń i ujęcie w nim wszystkich osób uczestniczących w sprawowaniu władzy publicznej (stąd pomysł, by osobami zobowiązanymi byli także np. notariusze i komornicy, a więc osoby wykonujące w imieniu państwa zadania o dużej doniosłości prawnej), jak i poprzez wprowadzenie obowiązku publikowania oświadczeń w Biuletynie Informacji Publicznej.

Należy zaakcentować, że istotą projektu nie jest chęć „uprzykrzenia życia” osobom zobowiązanym, ani stworzenie instrumentów służących zaspokojeniu „ludzkiej ciekawości”, ale zwiększanie poziomu zaufania społecznego do instytucji publicznych i osób sprawujących funkcje publiczne.

Kontrola i sankcja

Projektowana ustawa przewiduje wprowadzenie mechanizmów sformalizowanej kontroli oraz weryfikacji oświadczeń majątkowych. Zakłada się, że zasadniczą kontrolę będą wykonywały – tak jak obecnie – osoby, którym oświadczenia są składane. W tym zakresie, w odniesieniu do sędziów sądów powszechnych oraz sędziów sądów administracyjnych, w projekcie przewidziano zmianę polegającą na tym, że analizy danych zawartych w oświadczeniach dokonywali będą, odpowiednio, właściwi prezesi sądów apelacyjnych albo wojewódzkich sądów administracyjnych – a nie, jak obecnie, kolegia tych sądów. Uznano, że brak jest uzasadnienia dla wprowadzania w tym zakresie odstępstwa od zasad ogólnych przyjętych dla przedstawicieli pozostałych grup zawodowych – tym bardziej, że zasada jednoosobowej weryfikacji oświadczeń majątkowych jest obecnie przyjęta w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów wojskowych. Ponadto, wprowadzenie takiego rozwiązania przyspieszy i usprawni proces kontroli oświadczeń.

Dalsza kontrola oświadczeń będzie wykonywana równolegle przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz przez urzędy kontroli skarbowej. Przyjmuje się, że, co do zasady, do tego etapu kontroli kierowane będą oświadczenia, których treść wzbudziła wątpliwość osób dokonujących wstępną weryfikację. Odbierający oświadczenie będzie mógł przy tym wskazać zakres wątpliwości i koniecznych uzupełnień, dając jednocześnie składającemu możliwość skorygowania oświadczenia. Jednocześnie przewiduje się, że CBA i urzędy kontroli skarbowej corocznie kontrolować również będą określony odsetek losowo wybranych oświadczeń. Wprowadzenie takiego rozwiązania może w istotnym stopniu wpłynąć na rzetelność składanych oświadczeń oraz na prawidłowość ich wstępnej weryfikacji dokonywanej przez osoby odbierające oświadczenia.

Istotną nowością jest propozycja sankcji za niezłożenie oświadczenia w terminie, w postaci kary administracyjnej w wysokości 1000 zł, wymierzanej w drodze decyzji przez Szefa CBA. Przewiduje się, że osoba, która pomimo ukarania tą karą w dalszym ciągu nie złoży oświadczenia, zostanie ponownie ukarana karą administracyjną w wysokości 2000 zł. Ponadto, osoba taka „z urzędu” podlegać będzie wskazanej wyżej kontroli CBA oraz urzędu kontroli skarbowej. Urząd kontroli skarbowej każdorazowo będzie podawał do publicznej wiadomości wynik kontroli stanu majątku osoby, która ociągała się ze złożeniem oświadczenia.

Z punktu widzenia przedstawicieli zawodów prawniczych, ważną zmianą będzie również objęcie takich osób odpowiedzialnością karną za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia majątkowego. Rezygnuje się przy tym z odrębnego przepisu, jaki obowiązuje obecnie w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – na rzecz odpowiedzialności na zasadach ogólnych, czyli na podstawie art. 233 § 6 k.k.

Zakres informacji

Urealnieniu kontroli społecznej służyć będzie doprecyzowanie w projekcie ustawy zakresu przedmiotowego informacji przekazywanych w oświadczeniach majątkowych. Precyzyjne określenie tego, co ma znaleźć się w oświadczeniu, umożliwi bardziej sprawne weryfikowanie kompletności i rzetelności takiej deklaracji. Wprawdzie szczegółowe określenie zakresu informacji wpisywanych do deklaracji ma nastąpić w drodze rozporządzenia, jednakże już w samym projekcie ustawy, jako przykład takiego doprecyzowania, wskazać należy wymóg uzupełnienia zakresu informacji o nieruchomości posiadanej bez tytułu prawnego. Podobnie, w projekcie określa się, w jakim zakresie deklaracji majątkowej podlegać będą środki posiadane przez funkcjonariusza publicznego w momencie składania oświadczenia, a w jakim – jego roczne dochody.

Wreszcie, kierując się aksjologią konstytucyjną, w projekcie zawarto przepisy ograniczające zakres ujawnianych informacji zamieszczanych w oświadczeniach. Wprost spod obowiązku podawania do publicznej wiadomości wyłączono dane wrażliwe, tj. informacje o numerze PESEL, adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości wpisanych do oświadczenia. Nadto, przewidziano upoważnienie dla Rady Ministrów do wyłączenia spod tego obowiązku treści oświadczeń składanych przez osoby zajmujące niektóre stanowiska w policji i służbach ochrony państwa. Takie rozwiązanie pozwoli na dokonywanie kontroli oświadczeń majątkowych, a jednocześnie zabezpieczy tych funkcjonariuszy, którzy muszą być chronieni z uwagi na szczególny interes państwa.

Przekonać nieprzekonanych

Przygotowany w Ministerstwie Sprawiedliwości projekt ustawy na nowo ukształtuje instytucję oświadczeń majątkowych, w tym oświadczeń składanych przez osoby należące do grup zawodowych związanych z wymiarem sprawiedliwości. Należy wyrazić przekonanie, że nowe rozwiązania spotkają się z akceptacją grup zawodowych podlegających obowiązkowi składania deklaracji. Dla przedstawicieli tych grup, w równym stopniu co dla twórców projektu, istotną wartością jest bowiem wzmocnienie zaufania do wymiaru sprawiedliwości, co może zostać osiągnięte poprzez jasne wykazanie ogółowi społeczeństwa, że w tymże wymiarze funkcjonują wyłącznie osoby o najwyższych standardach etycznych.