Powrót małych sądów

23. usp1_optZ początkiem przyszłego roku na mapę sądownictwa – zgodnie z projektem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie utworzenia niektórych sądów rejonowych – ma powrócić 41 z 79 sądów zniesionych w styczniu 2013 r. Jakie wnioski płyną z dwóch lat funkcjonowania jednostek sądownictwa w zmienionym kształcie? I jakie korzyści niesie wpisanie do u.s.p. rozwiązań, na mocy których powrót części małych sądów stanie się faktem?

 Z dniem 1 stycznia 2013 r., rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych, zniesionych zostało 79 sądów rejonowych o etatyzacji do dziewięciu stanowisk sędziowskich włącznie, co stanowiło 24,6 proc. wszystkich jednostek organizacyjnych sądownictwa powszechnego tego szczebla. Z tym samym dniem wszystkie wydziały jednostek znoszonych przekształcone zostały w wydziały zamiejscowe sąsiednich sądów, zaś budynki wykorzystywane przez sądy stały się siedzibami wydziałów zamiejscowych. Tym samym utworzono 79 zamiejscowych wydziałów cywilnych, 79 zamiejscowych wydziałów karnych, 79 zamiejscowych wydziałów rodzinnych i nieletnich, 2 zamiejscowe wydziały pracy oraz 83 zamiejscowe wydziały ksiąg wieczystych. Sieć sądów w takim kształcie bez większych zakłóceń funkcjonuje do chwili obecnej, choć sytuacja ta ulegnie powtórnej zmianie z dniem 1 stycznia 2015 r., za sprawą podjętych działań w celu wykonania nałożonego na Ministra Sprawiedliwości ustawowego obowiązku dostosowania struktury sądownictwa powszechnego do wprowadzonych projektem prezydenckim nowych kryteriów.

Oczekiwania związane z reorganizacją

Celem reorganizacji ze stycznia 2013 r. było zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu, rozumianego nie jedynie w aspekcie bliskości geograficznej danej jednostki, ale także realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. Decyzja o przeprowadzeniu reorganizacji była odpowiedzią na wciąż rosnącą krytykę wydłużającego się czasu trwania postępowań sądowych, jednocześnie pierwszym przeprowadzonym na tak szeroką skalę działaniem podjętym w wymiarze organizacyjnym, zmierzającym do podniesienia skuteczności wymiaru sprawiedliwości w płaszczyźnie orzeczniczej i funkcjonalnej. Reorganizacja poprzedzona została szeregiem analiz i prac badawczych, w wyniku których funkcjonująca struktura sądownictwa powszechnego zdiagnozowana została jako wadliwa – z uwagi na nadmierne rozdrobnienie i zróżnicowanie okręgów i apelacji, nierównomierną etatyzację oraz wadliwą strukturę wewnętrzną.

Podjęte działania, mające na celu optymalne zorganizowanie struktury sądownictwa powszechnego, jak również doprowadzenie do bardziej zrównoważonego obciążenia sędziów pracą, od samego początku ich zainicjowania wywoływały ogromny sprzeciw wielu środowisk, w tym środowiska sędziowskiego, samorządowców i społeczności lokalnych. Główne zarzuty wobec przedmiotowych działań formułowano w aspekcie ograniczania obywatelom dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz braku korelacji pomiędzy siecią jednostek sądownictwa powszechnego a podziałem terytorialnym kraju.

Rezultatem braku społecznej zgody na podjęte przez Ministra Sprawiedliwości działania było powstanie i złożenie do Sejmu obywatelskiego projektu ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Projekt ten przewidywał przywrócenie wszystkich 79 zniesionych jednostek oraz zakładał zmianę zasad kształtowania struktury organizacyjnej sądownictwa powszechnego poprzez pozbawienie Ministra Sprawiedliwości przedmiotowych kompetencji i przeniesienie tych uprawnień wyłącznie na Sejm. Zgodnie z przedłożeniem, tworzenie i znoszenie sądów oraz określanie siedzib i granic ich właściwości należałoby do sfery wyłączności ustawowej.

Wspomniane propozycje, pomimo ich uchwalenia przez parlament, nie uzyskały akceptacji Prezydenta RP. Uznając je za zbyt kategoryczne, a sam projekt za zawierający zbyt wiele sprzeczności, prezydent zawetował ustawę o okręgach sądowych. Jednocześnie wskazał, że funkcjonujący system kreowania struktury sądownictwa powszechnego wymaga przemodelowania, ale nie tak radykalnego, i wystąpił z własną inicjatywą ustawodawczą.

W przedłożonej nowelizacji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych zaproponowano rozwiązania stanowiące pośrednią, kompromisową konstrukcję pomiędzy tworzeniem i znoszeniem sądów w drodze ustawy, a rozwiązaniem obecnym, zakładającym, że to Minister Sprawiedliwości tworzy sądy, w drodze rozporządzenia po uzyskaniu opinii KRS. Powyższą nowelizację Sejm uchwalił 14 marca 2014 r., zaś weszła ona w życie z dniem 15 lipca 2014 r.

Kompromis przedstawiony przez prezydenta

Przedmiotowa ustawa wprowadziła do u.s.p. czytelne, oparte na obiektywnych i racjonalnych przesłankach kryteria tworzenia i znoszenia sądów rejonowych, dzieląc je na te o charakterze obligatoryjnym i fakultatywnym. Zawarte w art. 10 § 1a u.s.p. kryteria obligatoryjne to liczba mieszkańców zamieszkujących obszar gminy lub kilku gmin (co najmniej 50 tys.) oraz wpływ podstawowych kategorii spraw do istniejącego sądu rejonowego z obszaru gminy lub kilku gmin (5 tys. w ciągu roku kalendarzowego). Ustawa wprowadza także fakultatywne kryterium określone w art. 10 § 1b, tj. możliwość utworzenia sądu rejonowego dla obszaru zamieszkałego przez mniejszą niż 50 tys. liczbę mieszkańców, jeżeli wpływ podstawowych kategorii spraw do istniejącego sądu rejonowego z tego obszaru wyniesie co najmniej 5 tys. w ciągu roku kalendarzowego.

Zgodnie z przepisami przejściowymi wymienionej powyżej ustawy, Minister Sprawiedliwości, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, został zobowiązany do wydania aktów wykonawczych dostosowujących strukturę organizacyjną sądownictwa powszechnego do przedmiotowych kryteriów w zakresie zmian w tej strukturze wprowadzonych z dniem 1 stycznia 2013 r. Przy dostosowywaniu struktury organizacyjnej sądownictwa powszechnego do uchwalonych kryteriów, zgodnie z art. 2 ust. 1 uwzględnione zostały dane statystyczne obrazujące wpływ spraw do zniesionych sądów rejonowych w roku 2012.

Wskazać jednocześnie należy, że wykonując obowiązek określony w art. 2 prezydenckiej nowelizacji, Minister Sprawiedliwości zobowiązany jest do przywrócenia sądów rejonowych spełniających kryteria obligatoryjne, określone w art. 10 § 1a u.s.p. W ramach powyższego obowiązku minister zobowiązany był również do analizy, które z sądów objętych reorganizacją przeprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. spełniają kryterium fakultatywne. Powołanie nowej jednostki organizacyjnej sądownictwa powszechnego pozostawione jest jednak w tym wypadku do decyzji Ministra Sprawiedliwości, podejmowanej zgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 20 u.s.p. Zawarta w tym przepisie kompetencja do tworzenia i znoszenia sądów rejonowych nakłada na Ministra Sprawiedliwości obowiązek kierowania się przy podejmowaniu tych decyzji potrzebą zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa (poprzez dostosowanie liczby sądów, ich wielkości oraz obszarów właściwości do zakresu obciążenia wpływem spraw), a także uwzględnienia ekonomii postępowania sądowego, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie.

Sądy obligatoryjne, sądy fakultatywne

Mając powyższe na względzie, w Ministerstwie Sprawiedliwości zainicjowane zostały prace nad właściwymi aktami prawnymi uwzględniającymi, stosowanie do decyzji kierownictwa resortu, przywrócenie z dniem 1 stycznia 2015 r. wszystkich 41 sądów spełniających kryteria obligatoryjne. Są to sądy rejonowe w: Brzezinach, Chodzieży, Choszcznie, Dąbrowie Tarnowskiej, Działdowie, Gostyniu, Grajewie, Kamiennej Górze, Kościerzynie, Krasnymstawie, Krotoszynie, Leżajsku, Lwówku Śląskim, Łęczycy, Nakle nad Notecią, Nisku, Nowym Tomyślu, Obornikach, Oleśnie, Opatowie, Opolu Lubelskim, Piszu, Pleszewie, Przeworsku, Pułtusku, Rawiczu, Rawie Mazowieckiej, Rykach, Sierpcu, Słupcy, Sokołowie Podlaskim, Staszowie, Strzelcach Krajeńskich, Suchej Beskidzkiej, Śremie, Tucholi, Wolsztynie, Wrześni, Wysokiem Mazowieckiem, Złotowie oraz w Zwoleniu.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. projekty odpowiednich rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości, m.in. w sprawie utworzenia niektórych sądów rejonowych oraz w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych, zostały skierowane do konsultacji międzyresortowych i społecznych.

Natomiast, uwzględniając dane statystyczne obrazujące wpływ spraw do zniesionych sądów rejonowych w roku 2012, fakultatywne kryterium tworzenia sądów rejonowych, określone w art. 10 § 1b usp, spełniają sądy rejonowe w: Biskupcu, Bytowie, Głubczycach, Golubiu-Dobrzyniu, Jaworze, Kamieniu Pomorskim, Lidzbarku Warmińskim, Łobzie, Miastku, Miliczu, Mogilnie, Nidzicy, Nowym Mieście Lubawskim, Strzelinie, Sulęcinie, Wąbrzeźnie, we Włodawie, w Wołowie, we Wschowie, w Żninie.

Jasne kryteria

Przy okazji operacji przywracania zniesionych sądów pojawiają się z różnych środowisk płynące pytania o celowość podjętej z początkiem 2013 r. reorganizacji struktury sądownictwa powszechnego. Niedługi upływ czasu od wprowadzonych zmian w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego, jak również brak dostatecznie długiej perspektywy czasowej, oraz zahamowanie podejmowania określonych działań z uwagi na konieczność reaktywacji niektórych jednostek (w związku z wejściem w życie projektu prezydenckiego) na dzień dzisiejszy nie pozwalają na dokonanie właściwych porównań i przeprowadzenie kompleksowych analiz prowadzących do opracowania wniosków i udzielenia wyczerpująco odpowiedzi czy założone cele zostały zrealizowane i czy instrumenty przyjęte do osiągnięcia wskazanych zamierzeń były właściwe. Niemniej jednak nadmienić należy, że pierwsze wstępne analizy pozwalają na pozytywną ocenę tych działań w niektórych płaszczyznach.

Dla przykładu, dane statystyczne przedstawione przez prezesów sądów apelacyjnych wskazują, iż liczba sędziów i wakujących stanowisk sędziowskich w jednostkach zniesionych wykazana na ostatni dzień okresu statystycznego w 2013 r. uległa zmniejszeniu w niektórych jednostkach w stosunku do 2012 r. nawet do 25 proc. Uwolnione zaś zasoby kadrowe zostały przydzielone do jednostek macierzystych, bardziej obciążonych. Zatem już wstępnie stwierdzić należy, że nastąpiło zwiększenie elastyczności dysponowania kadrą orzeczniczą w ramach jednostek sądowych o większym obszarze właściwości miejscowej. Przesunięcia etatowe z wydziałów zamiejscowych następowały również do innych jednostek nieobjętych reorganizacją. Wprowadzenie reorganizacji zapoczątkowało również proces uszczuplania i optymalnego kształtowania rozbudowanych kadrowo pionów administracyjnych w sądach na rzecz obsługi pionów orzeczniczych.

Doświadczenia przeprowadzonej reorganizacji pokazały, że przy kreowaniu zmian struktury organizacyjnej sądownictwa powszechnego ważnym elementem jest społeczny dialog i wypracowywanie rozwiązań optymalnych, z jednej strony pozwalających na dostosowanie struktury sądownictwa do realnych potrzeb wymiaru sprawiedliwości i standardów sądownictwa w innych państwach Unii Europejskiej, z drugiej natomiast – z jednoczesnym uwzględnianiem potrzeb społeczności lokalnych i środowisk zawodowych zatrudnionych w sądach.

Wspomnieć także należy, że kluczowym i niekwestionowanym dokonaniem powstałym poniekąd w wyniku podjętych działań reorganizacyjnych jest wprowadzenie – po raz pierwszy w historii polskiego wymiaru sprawiedliwości – do przepisów rangi ustawowej czytelnych, precyzyjnych, transparentnych i obiektywnych zasad tworzenia i znoszenia sądów rejonowych. Wprowadzone projektem prezydenckim do ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych kryteria dają gwarancję prawidłowego kształtowania i funkcjonowania struktury sądownictwa powszechnego w Polsce.

Autorka jest sędzią delegowanym do Ministerstwa Sprawiedliwości, zastępcą dyrektora Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości