Rada Polityki Karnej

44. FKW_0003Cele polityki karnej państwa powinien ustalać organ złożony z przedstawicieli władz wykonawczej i ustawodawczej, Prokuratury Generalnej, także czynnika eksperckiego i społecznego. Pozwoli to wyeliminować plagę akcyjnych, nieskutecznych ingerencji w prawo karne – postuluje profesor Włodzimierz Wróbel.

Polityka karna, jak należałoby wnioskować z samej nazwy, to rodzaj polityki mający za swój przedmiot wykorzystanie sankcji karnych do realizacji określonych celów społecznych. Celami tymi są: zapobieganie i ograniczanie przestępczości oraz minimalizowanie skutków przestępstw.

Polityka karna ma charakter pragmatyczny i bezpośrednio związana jest z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz ochroną interesów i wartości uznanych za cenne dla danej wspólnoty. Oparte jest to na przekonaniu, że stosowanie sankcji karnej może na różne sposoby działać prewencyjnie. Karanie sprawców przestępstw, a więc czynów uważanych za moralnie naganne (karygodne), odpowiada także na zapotrzebowanie na sprawiedliwość – stanowi zaspokojenie indywidualnego i społecznego poczucia sprawiedliwości.

Kompetencje rządu

Jeżeli chodzi o funkcję sprawiedliwościową stosowania sankcji karnych, to za prowadzenie polityki karnej w pierwszym rzędzie odpowiedzialne są niezawisłe sądy. Wymierzanie sprawiedliwości ma dokonywać się przy tym w granicach określonych przez ustawy, które z kolei są efektem działania władzy ustawodawczej. W tym sensie w owej funkcji sprawiedliwościowej uczestniczy parlament, a pośrednio także rząd, składając projekty stosownych ustaw, umożliwiających wymierzanie sprawiedliwych kar. Ani jednak rząd, ani też parlament nie mogą nakazać sądom zastosowania konkretnej sankcji za konkretne przestępstwo, byłoby to bowiem pogwałcenie konstytucyjnej kompetencji sądów do wymierzania sprawiedliwości w indywidualnych sprawach.

Jest wszakże i drugi aspekt polityki karnej, ten o charakterze pragmatycznym, silnie powiązany ze wspomnianymi wyżej celami w zakresie bezpieczeństwa obywateli i bezpieczeństwa publicznego. Konstytucja RP w art. 146 ust. 3 wyraźnie stwierdza, że to Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny, zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu, do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych. Ponieważ w żadnym innym miejscu Konstytucja nie wspomina o polityce karnej, wobec tego także ta polityka jest kompetencją Rady Ministrów.

Klasycznie, ten rodzaj polityki realizowany jest za pomocą stanowienia ustaw w zakresie prawa karnego, a także poprzez wszelkiego rodzaju działania, które nakierowane są na zapobieganie przestępczości, choć nie są związane ze stosowaniem sankcji karnych za konkretne popełnione przestępstwa.

Czy można w sposób jednoznaczny odizolować organy władzy wykonawczej od wpływu na stosowanie kar i innych środków odpowiedzialności penalnej? Oczekiwania społeczne zdają się temu przeczyć. W sytuacjach występujących zagrożeń lub naruszeń dóbr prawnych to pod adresem rządu formułowane jest oczekiwanie, by podjął konkretne działania obejmujące także stosowanie sankcji karnych. Gdy popełnione zostanie poważne przestępstwo, dziennikarze wypytują na tę okoliczność Ministra Sprawiedliwości. Skądinąd politycy pełniący funkcje rządowe nie są w tej relacji bierni. Premier, po zdarzeniu mającym cechy katastrofy komunikacyjnej, czuje się w obowiązku zapewniać, że rząd podejmie stosowne kroki w celu zaostrzenia kar dla sprawców prowadzących pojazdy mechaniczne w stanie nietrzeźwości, by nie dopuścić do takich wydarzeń w przyszłości.

Aktywność władzy wykonawczej na polu pragmatycznie rozumianej polityki karnej jest nieadekwatna do prawnych instrumentów, w których aktywność ta mogłaby się wyrażać. Rząd nie ma bezpośrednich instrumentów wpływania na rodzaj i wysokość wymierzanych kar. Instrument w postaci inicjatyw ustawodawczych, skwapliwe wykorzystywany przez władzę wykonawczą, jest bardzo ułomny. Z jednej strony podatny na populizm w czystej postaci (na co dowodów jest aż nadto), z drugiej strony z reguły spóźniony i nieadekwatny to rzeczywistości, w której projekt ustawy staje się obowiązującym prawem.

Realizowanie celów polityki karnej przez zmiany ustawodawcze przypomina niekiedy strzelanie do wróbli z armaty. Problemy występujące w konkretnych sprawach próbuje się rozwiązać na poziomie norm generalnych i abstrakcyjnych, co z reguły prowadzić musi do uproszczeń oraz rozwiązań nieadekwatnych w perspektywie zamierzonego celu.

Rola prokuratury

Wydawać by się mogło, że praktycznym, choć pośrednim instrumentem kształtowania bieżącej polityki karnej, jest wpływanie na czynności podmiotów, od których zależy ściganie i oskarżanie w sprawach o naruszenie prawa – czyli, co do zasady, policji i prokuratury. O ile ten pierwszy organ jest w pełni podporządkowany władzy wykonawczej, o tyle relacje między władzą wykonawczą a prokuraturą mają bardzo mglisty status, zwłaszcza od momentu rozdzielenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Zaznaczam, że jestem gorącym zwolennikiem tego oddzielenia, co nie oznacza, że nie dostrzegam braku przemyślenia wszystkich jego konsekwencji, także w zakresie odpowiedzialności za politykę karną.

Zgodnie z art. 2 ustawy o prokuraturze, zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W związku z tym zadaniem, Prokurator Generalny przedstawia Prezesowi Rady Ministrów sprawozdanie z rocznej działalności prokuratury. Premier może także zażądać od Prokuratora Generalnego przedstawienia w każdym czasie informacji na określony temat związany ze strzeżeniem praworządności oraz czuwaniem nad ściganiem przestępstw, przy czym nie może to dotyczyć przedstawienia informacji o biegu postępowania w konkretnej sprawie (art. 10 e ust. 3 ustawy o prokuraturze). Sankcją za brak realizacji zadań w zakresie strzeżenia praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw jest możliwość odrzucenia sprawozdania Prokuratora Generalnego oraz wniosek do Sejmu o jego odwołanie.

Jak mają się kompetencje prokuratury do polityki karnej? Już sama terminologia zastosowana w ustawie o prokuraturze może rodzić wątpliwości. Zadania prokuratury ograniczono bowiem do „ścigania przestępstw”, jakby poza zakresem jej zainteresowania pozostawała adekwatność reakcji prawnokarnej na te przestępstwa. Można by stąd wyprowadzić wniosek, że prokurator występujący przed sądem nie powinien wypowiadać się co do wysokości kary (czego rzeczywiście nie przewiduje wprost Kodeks postępowania karnego w regulacjach dotyczących aktywności prokuratora w postępowaniu sądowym). Jednocześnie ten sam kodeks zezwala prokuratorowi na skarżenie wyroku w zakresie kary, a także przewiduje kompetencję prokuratora do uzgadniania dolegliwości sankcji karnej ze sprawcą przestępstwa w trybach konsensulanych (w których obecnie załatwianych jest grubo ponad połowę wszystkich spraw karnych).

44. saavem2_stock.xchngProkurator jest więc bardzo aktywnym podmiotem mającym wpływ na realny kształt polityki karnej. Przez instrumenty wewnętrznego nadzoru oraz przyjmowane wytyczne i zalecenia, taki sam wpływ na ową „praktyczną” politykę karną posiada Prokurator Generalny. Problem polega na tym, że prowadzenie owej polityki (w znaczeniu pragmatycznym) nie jest konstytucyjnym zadaniem Prokuratora Generalnego, ani też za jej prowadzenie ten organ nie odpowiada bezpośrednio przed rządem lub Sejmem. Natomiast rząd, który jest konstytucyjnie umocowany do prowadzenia tej polityki, może to czynić zasadniczo tylko w wymiarze ustawodawczym. Ocena rocznego sprawozdania Prokuratora Generalnego jest bowiem oceną post factum. Nie odwołuje się także do konkretnych celów i zadań, jakie miały zostać zrealizowane przez prokuraturę w danym okresie czasu. W zasadzie sprawozdanie to dotyczy celów w zakresie ścigania przestępstw, które Prokurator Generalny sam wyznaczył prokuraturze – przy czym nie widomo, czy pokrywają się one z oczekiwaniami władzy wykonawczej, która następnie ma oceniać owo sprawozdanie, bowiem oczekiwania te nie są w żadnen sposób sformalizowane. Musi to generować konflikty i wzajemne przerzucanie się odpowiedzialnością za błędy polityki karnej.

Potrzeba profesjonalnych wytycznych

Remedium na powyższe problemy powinno być wzmocnienie wpływu na działania prokuratury jako całości ze strony władzy wykonawczej i parlamentu. Nie chodzi przy tym w żadnym wypadku o uzyskanie wpływu na bieg konkretnych spraw. Prokurator Generalny nie może jednak samodzielnie określać celów realizowanej przez prokuraturę polityki karnej. Wydaje się w związku z tym zasadne wprowadzenie możliwości uchwalania konkretnych wytycznych dla Prokuratora Generalnego, w zakresie jej kompetencji.

W USA, gdzie mierzono się z podobnymi problemami z zakresu orzekanych przez sądy kar, powołano do życia Komitet ds. wymiaru kary, który obecnie określa niewiążące wytyczne co do kształtowania rodzaju i rozmiaru kary w poszczególnych kategoriach przestępstw i sprawców. Bierze w tym procesie pod uwagę zapisy strategii przeciwdziałania przestępczości, a także obraz wyłaniający się ze statystyki skazań, powrotności do przestępstw oraz innych danych kryminologicznych. Komitet działa w ramach struktur władzy wykonawczej, choć głównie jego członkami są sędziowie. Nie jest to model właściwy do skopiowania, ale warto zastanowić się nad samą ideą organu, nazwijmy go Radą Polityki karnej, który na bieżąco analizowałoby strategiczne i krótkoterminowe cele polityki karnej, w zależności od rzeczywistego obrazu przestępczości oraz struktury i efektywności wymierzanych kar.

W realiach polskiej Konstytucji wytyczne takiej rady nie mogłyby być adresowane do sądów. Natomiast nie ma najmniejszych przeszkód, by stały się wiążące dla prokuratury, w tym w szczególności dla Prokuratora Generalnego, który równocześnie stałby się odpowiedzialny (także swoim stanowiskiem) za ich realizację. Polityka karna wymaga bieżącego monitoringu, którego wynikiem powinno być ujednolicone w skali kraju stanowisko co do akceptowania określonego wymiaru kar za poszczególne typy przestępstw, korzystania z instrumentów konsensualnych czy też rozstrzygania problemów interpretacyjnych. To pod obrady takiej rady powinny być przedstawiane propozycje zaostrzenia polityki karnej wobec sprawców określonych grup przestępstw – w sytuacji, gdy rząd uzna, że tego wymaga realizacja celów w zakresie bezpieczeństwa państwa. Nie będzie wówczas potrzeby wytaczania „ustawodawczej armaty” po to, by domagać się od prokuratorów choćby skarżenia rozstrzygnięć sądowych, które w nadmiernym zakresie szafują warunkowym zawieszeniem wykonania kary.

W składzie proponowanej rady powinno się w znacznym stopniu uwzględnić przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej, ale także czynnik ekspercki (przedstawiciele wydziałów prawa, instytucji badawczych) i społeczny (organizacje zaangażowane w pomoc pokrzywdzonym czy resocjalizację skazanych). Członkami Rady powinni być także przedstawiciele Prokuratora Generalnego, choć pozbawieni decydującego głosu. Przyjmowane przez radę stanowiska i wytyczne powinny doprecyzowywać wspomniane wcześniej generalne zadanie prokuratury w zakresie ścigania i karania przestępstw, dając równocześnie władzy wykonawczej konkretny instrument oceny realizacji tego zadania.

Funkcjonowanie Rady pozwalałoby także władzy wykonawczej na aktywne i szybkie reagowanie w sytuacjach, które tego wymagają. Premier nie musiałby deklarować kolejnej nowelizacji Kodeksu karnego – wystarczająca byłaby obietnica, że na najbliższym posiedzeniu takiej rady przedstawi projekt wytycznych obligujących prokuratorów do żądania surowszych kar w konkretnych typach spraw.

Powyższe rozwiązanie byłoby znacznie bezpieczniejsze i efektywniejsze, niż wiązanie rąk sądom przy pomocy zmian ustawodawczych, lepiej odpowiadałoby również wyzwaniom pragmatycznie rozumianej polityki karnej.