Wyroki ETPCz: wykonywanie

Tagi:

35_ETPCz_Wykonywanie_c_optPubliczne zainteresowanie orzeczeniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ustaje z reguły w momencie jego wydania, ewentualnie gdy stanie się on ostateczny. Wyrok Trybunału stwierdzający naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka kończy pewien etap postępowania, otwierając jednak kolejny, nie mniej istotny – jego implementacji przez władze krajowe.

Zgodnie z artykułem 46 Konwencji, Państwa – Strony Konwencji zobowiązują się do przestrzegania ostatecznych wyroków Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami, a ostateczny wyrok ETPCz przekazuje się Komitetowi Ministrów Rady Europy, który czuwa nad jego wykonaniem. Norma ta nie tylko podkreśla wiążący charakter ostatecznych wyroków Trybunału, ale przede wszystkim wskazuje, który z organów Rady Europy sprawuje nadzór na ich wykonaniem. Kompetencje nadzorcze Komitetu w tymże zakresie dotyczą zresztą nie tylko wyroków, ale – zgodnie z ust. 4 artykułu 39 Konwencji – również decyzji, na mocy których Trybunał skreśla skargi z listy zawisłych przed nim spraw w związku z zawartymi przez strony ugodami. Jedynie nadzór nad tym, czy państwa w sposób należyty wywiązują się z obowiązków wynikających ze złożonych przez nie deklaracji jednostronnych pozostawione zostało właściwości Trybunału.

Warto zwrócić uwagę na jeden ważny szczegół, rodzący istotne praktyczne konsekwencje. Otóż ciężar odpowiedzialności za wykonanie konkretnego wyroku Trybunału spoczywa na państwie, a Komitet Ministrów sprawuje jedynie nadzór nad prawidłowością przebiegu owego procesu i to państwu pozostawiona jest swoboda co do wyboru środków, które mają zostać przedsięwzięte w procesie implementacji. To państwo proponuje konkretne rozwiązania, a Komitet Ministrów ocenia stopień ich kompletności i adekwatności – w zależności od tego, co stanowiło źródło naruszenia Konwencji, zdiagnozowane w oparciu o rozstrzygnięcie wydane przez Trybunał.

Środki podejmowane przez państwo w wykonaniu wyroków Trybunału, w zależności od celu, którego realizacji mają służyć, można zasadniczo podzielić na dwie kategorie: środki indywidualne i środki generalne. Te pierwsze, poza zapłatą słusznego zadośćuczynienia (o ile takowe zostało przyznane przez Trybunał), mają na celu wyeliminowanie stanu naruszenia w konkretnym indywidualnym przypadku i umiejscowienie skarżącego, tak dalece, jak to tylko jest możliwe, w sytuacji, w jakiej by się znajdował, gdyby do naruszenia nie doszło. Z kolei środki generalne mają przeciwdziałać podobnym naruszeniom w przyszłości i mogą polegać np. na zmianie ustawodawstwa czy też pewnej praktyki administracyjnej.

Jeżeli państwo, w swojej ocenie, nie podjęło jeszcze wszystkich kroków koniecznych do wykonania wyroku, ma ono obowiązek przesłać Komitetowi Ministrów dokument wskazujący na działania, jakie zamierza przedsięwziąć w tym kierunku (tzw. plan działań). Z kolei, gdy uznaje, że wszystkie niezbędne środki indywidualne i generalne zostały już zrealizowane – informuje o tym Komitet Ministrów w dokumencie zwanym raportem z podjętych działań. Po zapoznaniu się z przekazanymi informacjami, Komitet może albo poprosić o informacje uzupełniające, albo wskazać na dodatkowe działania konieczne do wykonania wyroku. W sytuacji, gdy Komitet uzna, że wszystkie konieczne kroki zostały już wykonane, zamyka procedurę nadzoru za pomocą przyjęcia tzw. rezolucji końcowej.

Działania na szczeblu rządowym

Tematyka wykonywania wyroków ETPCz pojawia się w dyskusjach na szczeblu krajowym coraz częściej. Oczywiście ma to związek z konkretnymi działaniami podejmowanymi przez różne odpowiedzialne organy w celu wykonania konkretnych wyroków i wyeliminowania potencjalnych źródeł nowych naruszeń Konwencji. Ma to również związek z poszukiwaniem pewnych rozwiązań o charakterze instytucjonalnym, by proces wykonywania uprościć i uczynić bardziej skutecznym.

W tym kontekście warto wspomnieć np. o powołaniu stałej Podkomisji Sejmu do spraw wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (mającej w szczególności na celu bieżące monitorowanie podejmowanych przez egzekutywę działań ukierunkowanych na wykonywanie wyroków) czy też działaniach realizowanych w ramach Zespołu do spraw Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, będącego organem opiniodawczo-doradczym Prezesa Rady Ministrów, kierowanego przez Pełnomocnika Rządu RP ds. postępowań przed ETPCz (za pośrednictwem którego koordynowane są działania administracji rządowej mające na celu implementacje orzeczeń strasburskich). Od 2012 r. przygotowywany jest raport z działań podjętych przez rząd celem wykonania wyroków Trybunału w kolejnych latach kalendarzowych (tzw. raport z wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka). Głos w sprawie implementacji decyzji Trybunału w zakresie funkcjonowania sądów powszechnych, zabrała również Krajowa Rada Sądownictwa – po raz pierwszy w swoim stanowisku w przedmiocie wykonywania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 grudnia 2011 r.

Zaangażowanie sądów

Nie ma wątpliwości, że sądy są jednymi z najistotniejszych instytucji zaangażowanych w wykonywanie wyroków Trybunału. Zwłaszcza, że artykuł 6 Konwencji, gwarantujący prawo do rzetelnego procesu sądowego, jest tym postanowieniem Konwencji, którego naruszenie Trybunał stwierdza w swoim orzecznictwie najczęściej. Oczywiście, wykonanie niektórych wyroków wymaga ingerencji ustawodawcy – w sytuacji, w której źródło naruszenia praw i wolności chronionych Konwencją wynika jedynie z wadliwych przepisów prawa. Znaczącej ich części nie sposób jednak wykonać bez zmiany praktyki sądowej, tak orzeczniczej, jak i administracyjnej.

Wśród przykładów orzeczeń, które zostały uznane przez Komitet Ministrów za wykonane właśnie przez wzgląd na podjęcie kroków zmierzających do zmiany praktyki orzeczniczej, wskazać można choćby sprawy Woś przeciwko Polsce (brak postępowania sądowego w sprawach dotyczących odmowy przyznania świadczeń przez Fundację Polsko-Niemieckie Pojednanie), czy Kozak przeciwko Polsce (odmowa stwierdzenia wstąpienia w stosunek najmu przez osobę homoseksualną po jej zmarłym partnerze). W obu tych przypadkach kluczowymi dla stwierdzenia, że potencjalne źródło naruszeń Konwencji zostało wyeliminowane na przyszłość, były tak przykłady z orzecznictwa sądów krajowych, jak i orzeczenia Sądu Najwyższego, eliminujące zaistniałe wątpliwości interpretacyjne.

Bardziej złożone zjawiska wymagają z kolei przedsięwzięcia kompleksowych działań. Tak było np. w przypadku dwóch dużych grup wyroków: Klamecki przeciwko Polsce (cenzura korespondencji osób pozbawionych wolności oraz ograniczenia prawa ich kontaktu z osobami najbliższymi) czy też Trzaska przeciwko Polsce (problem nadmiernej długości tymczasowego aresztowania). W obu tych przypadkach działania podejmowane przez władze krajowe były ukierunkowane na wiele różnych organów. W przypadku spraw Klamecki dotyczyły one sądów, Służby Więziennej, prokuratury i były to działania mające na celu zmianę praktyki oraz działania legislacyjne. W przypadku spraw Trzaska działania te ukierunkowane były głównie na praktykę sądową i prokuratorską.

Problem ze skargami na przewlekłość

Elementem szczególnie istotnym dla pełnego i efektywnego zaangażowania sądów w proces implementacji wyroków ETPCz jest świadomość fundamentalnego znaczenia prawidłowej praktyki sądowej, koniecznej dla usunięcia źródła naruszenia. Sądy nie powinny bać się przecierania nowych szlaków i interpretowania istniejących przepisów w sposób wychodzący naprzeciw oczekiwaniom Trybunału. Nawet jeśli nie jest możliwym wykonanie konkretnego wyroku bez ingerencji ustawodawcy, czy to w okresie przejściowym, czy też już po wprowadzeniu nowych rozwiązań, prokonwencyjna wykładnia przepisów krajowych ma tu znaczenie kluczowe. Oczywistym jest, że rozwiązanie skomplikowanego problemu, choćby nadmiernej długości postępowań sądowych, wymaga przedsięwzięcia określonych działań przez cały szereg podmiotów. Tym niemniej kluczowym elementem wydaje się tu (ale również w zakresie innych aspektów prawa do rzetelnego procesu) właściwa praktyka orzecznicza.

W sytuacjach, w których istnieje środek prawny, za pomocą którego możliwym jest dochodzenie na szczeblu krajowym praw i wolności chronionych w Konwencji, szczególnego znaczenia nabiera również ukształtowanie takiej praktyki stosowania tego środka, by sprawy tego samego rodzaju nie trafiały już więcej na wokandę Strasburga. Przykładem właściwego stosowania instytucji krajowych jest środek wskazany w raporcie z działań podjętych w wykonaniu wyroków z grupy Klamecki. Otóż, w zakresie naruszenia prawa do życia prywatnego, chronionego artykułem 8 Konwencji, za skuteczny środek krajowy pozwalający na dochodzenie naruszonego prawa uznane zostało powództwo cywilne chroniące naruszone dobra osobiste, w tym konkretnym przypadku – tajemnicę korespondencji osoby pozbawionej wolności.

Z drugiej strony, warto zwrócić uwagę na szereg sytuacji, w których istniejące na szczeblu krajowym środki prawne, w teorii skuteczne, nie są uznawane za takowe właśnie ze względu na praktykę ich stosowania nieuwzgledniającą standardów wynikających z orzecznictwa Trybunału. Sztandarowym przykładem jest tu skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowania przygotowawczym lub postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Nieprawidłowości związane z praktyką stosowania skargi na przewlekłość osiągnęły poziom, który zmusił Trybunał do rozważenia możliwości wydania przeciwko Polsce wyroku pilotażowego, koncentrującego się właśnie na problemie nieskuteczności tego środka. Problem ten był zresztą również sygnalizowany w decyzjach Komitetu Ministrów nadzorującego egzekucję wyroków z grup Podbielski (przewlekłość postępowań cywilnych) czy Kudla (przewlekłość postępowań karnych).

Co z postępowaniami w toku?

Ostatnim z wątków problematyki implementacji wyroków ETPCz, który warto zasygnalizować, jest problem konieczności podjęcia środków indywidualnych w sprawach, w których Trybunał stwierdził naruszenie postanowień Konwencji, zaś postępowanie na szczeblu krajowym jeszcze w nich trwa. Z reguły będą to sytuacje, w których, przykładowo, po wyroku stwierdzającym przewlekłość tymczasowego aresztowania, środek ten jest nadal stosowany (stało się tak np. po wydaniu przez ETPCz wyroku w sprawie Chumakov przeciwko Polsce Nr 2, co doprowadziło do ponownego stwierdzenia naruszenia Konwencji w tej samej sprawie), czy też sytuacje, w których Trybunał orzeka przewlekłość postępowania sądowego w sprawach trwających.

Kluczowym w sprawach tego rodzaju jest przyjęcie przez sądy zasady, że zwolnienie podejrzanego z aresztu (w przypadku, gdy tymczasowe go aresztowanie ETPCz uznał za nadmiernie długotrwałe i naruszające artykuł 5 ust. 3 Konwencji) czy też zakończenie postępowania (którego długość naruszyła standard rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, przewidziany w artykule 6 ust. 1 Konwencji), jest konieczne do tego, by uznać, że w sprawie zostały przedsięwzięte wszelkie niezbędne środki indywidualne, a skarżący znalazł się w sytuacji zbliżonej do tej, w jakiej znajdowałby się, gdyby do danego naruszenia nie doszło. Powyższe powinno nieść za sobą określone konsekwencje dla sposobu prowadzenia takiego postępowania, choćby w zakresie zachowania przez sąd szczególnej staranności.