Nowe szaty prokuratury

Tagi:

46_Śliwa2_c_optPrzygotowanie prokuratury do wchodzącej w życie wielkiej noweli procedury karnej nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości. Tak jednak nie jest. Czy pojawiające się wątpliwości są uzasadnione? – analizuje prokurator Janusz Śliwa.

Można było oczekiwać, że na progu nowej ery procesu karnego, opartego w większym stopniu niż dotychczas na zasadzie kontradyktoryjności, organ odpowiedzialny zarówno za prowadzenie postępowań przygotowawczych, jak i popieranie oskarżenia przed sądem, uzyska wszechstronne wsparcie dla realizacji swoich zadań. Tymczasem prokuratura została osamotniona w przygotowaniach do nowych wyzwań oskarżycielskich. Zabrakło zwłaszcza potrzebnego wsparcia i pomysłu na rozwiązanie palących problemów, w tym – określenia ostatecznego kształtu ustrojowego tego organu. Nie zabezpieczono także odpowiednich środków finansowych na realizację zadań w nowej rzeczywistości proceduralnej.

Nie ma się zatem co dziwić, że wątpliwości odnośnie wystarczającego przygotowania prokuratury do tzw. rewolucji w procedurze karnej natarczywie powracają w debacie publicznej. I będą powracać – zwłaszcza, gdy praktyka stosowania nowych przepisów bezwzględnie zweryfikuje przygotowanie procesowe „kontradyktoryjnych” prokuratorów.

Skąd te wątpliwości? Przypomnijmy kilka faktów.

Kompromisy i zaniechania

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego, po przeprowadzeniu z udziałem przedstawicieli doktryny, ale i praktyków, szerokiej diagnozy stanu polskiej procedury karnej, postawiła do dyskusji szereg propozycji jej reformy. Jednym z celów zmian miało być wprowadzenie skutecznego sposobu, aby skłonić prokuratorów do rzeczywistego popierania oskarżenia przed sądem, do przejęcia odpowiedzialności za końcowy wynik postępowania. Warto tu tylko przypomnieć liczne głosy sędziów narzekających, że nie mają oni w sali rozpraw partnera w postaci przygotowanego oskarżyciela. A także wtórujące im głosy przedstawicieli adwokatury, że przy biernej postawie prokuratora przebieg rozprawy jawi się jako potwierdzanie przez sąd tez aktu oskarżenia.

Odpowiedzią na ten stan rzeczy stało się przemodelowanie stadium jurysdykcyjnego w kierunku kontradyktoryjnym. Jednocześnie, projekt opracowany przez Komisję Kodyfikacyjną nie wprowadzał szerszej ingerencji w regulację obejmującą postępowanie przygotowawcze. Wynikało to z założenia, że należy poczekać ze zmianami – tak, by wyzwania kontradyktoryjnego postępowania sądowego uwzględnić przy zmienianiu modelu fazy przedsądowej.

Na etapie prac legislacyjnych w parlamencie uznano jednak, że konieczne będą zmiany także w postępowaniu przygotowawczym. Zostały one przeprowadzone niezależnie od projektu Komisji Kodyfikacyjnej i wynikały z równoległego procedowania z przedłożeniem rządowym projektu poselskiego, sygnowanego przez posłów Twojego Ruchu. Projekt ten, przypomnę, zakładał wprowadzenie instytucji sędziego do spraw śledztwa. W efekcie, w wyniku licznych kompromisów strony rządowej, doszło do uchwalenia w procedurze zmian, które nie są ani recepcją sprawdzonego w innym państwie modelu, ani wprowadzeniem rozwiązań szerzej akceptowanych i omówionych w doktrynie.

Nowela k.p.k. – uchwalona, przypomnę, w 2013 r. – przewidywała odpowiednio długie vacatio legis, które uzasadniano m.in. potrzebą dokończenia reformy prokuratury i uchwalenia nowego „Prawa o prokuraturze” tak, by rozstrzygnąć wątpliwości co do jej usytuowania ustrojowego, ale także na nowo określić model aktywności prokuratora w procesie karnym. Zmian tych nie przeprowadzono. W tym kontekście na uwagę zasługiwała koncepcja związana z aktywnością Krajowej Rady Prokuratury, dotycząca tzw. prokuratury sądowej. Natomiast z samej Prokuratury Generalnej nie wypłynął do szerszych konsultacji żaden autorski projekt nowej ustawy o prokuraturze, chociażby jako przyczynek do dalszych dyskusji i prac.

Utrzymujący się po uchwaleniu noweli wrześniowej stan „wielkiej smuty” w relacjach pomiędzy Ministerstwem Sprawiedliwości a Prokuraturą Generalną skutecznie paraliżował przygotowania – tak po stronie projektowania niezbędnych regulacji wykonawczych, jak i w zakresie zabezpieczenia środków na niezbędne działania organizacyjne. W tym też okresie zdecydowano, że dostosowanie prokuratury do zmian w procedurze można przeprowadzić bez współpracy z prokuraturą i wprowadzono nowy Regulamin urzędowania powszechnych jednostek prokuratury. Ówczesny Minister Sprawiedliwości podpisał go tuż przed opuszczeniem swego gabinetu. Ten pośpiech nie sprzyjał przygotowaniu dobrej regulacji, w związku z czym kluczowy dla prokuratorów akt wykonawczy „rzutem na taśmę” zmieniał kolejny Minister Sprawiedliwości, jeszcze zanim przepisy tegoż aktu prawnego weszły w życie. Na marginesie warto zaznaczyć, że nawet ten zmieniony Regulamin nie przynosi odpowiedzi na wiele pytań nasuwających się prokuratorom w związku z nowelizacją procedury.

Prokuratorski paradoks

Już podczas konferencji dotyczącej zmian proceduralnych, zorganizowanej w Prokuraturze Generalnej wiosną 2014 r., przedstawiciele środowisk prokuratorskich sygnalizowali, że nowy kształt procedury wymaga kroków organizacyjnych i odpowiednich nakładów, żeby wejście w życie przepisów nowelizacji nie doprowadziło do kryzysu w wymiarze sprawiedliwości. Wygląda na to, że wielu takich działań do dziś nie podjęto.

Warto zwrócić uwagę na prokuratorski paradoks tej reformy. Najpierw diagnoza wskazała na prokuraturę jako słabe ogniwo w procesie, zwłaszcza na etapie postępowania sądowego. Zaordynowana w nowelizacji zmiana dotyczy w najszerszym zakresie uaktywnienia właśnie oskarżyciela publicznego, na którego złożono odpowiedzialność nie tylko za wyniki postępowań przygotowawczych, ale także za przebieg kontradyktoryjnego procesu sądowego. Czyli dodatkowo obciążono organ, który uznano za nieefektywny w aktualnym stanie rzeczy. Jakby tego było mało, na końcu podniesiono obawę, że reforma się nie uda – ze względu na obstrukcję prokuratury i niechęć prokuratorów do nowych rozwiązań.

Chcę więc i ja postawić pytanie, niestety retoryczne. A jak w perspektywie zmian wsparto prokuraturę? Gdzie są laptopy potrzebne do ułatwienia obsady wokand, sprzęt umożliwiający digitalizację akt na poziomie prokuratur rejonowych i środki na etaty dla asystentów w tych jednostkach? Czy przygotowano zwiększenie liczby etatów urzędniczych proporcjonalnie do rozszerzonego zakresu obowiązków sekretariatu (a jest to grupa zawodowa, która od wielu lat nie doczekała się urealnienia swoich zarobków)?

Jeżeli chodzi o stronę merytoryczną przygotowania do zmian, uważam, że zakrojone na szeroką skalę szkolenia Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury stworzyły każdemu prokuratorowi możliwość przygotowania się na kontradyktoryjny proces. Oczywiście są zagadnienia sporne, które rozstrzygnie dopiero praktyka i orzecznictwo, ale tak jest praktycznie w każdym przypadku większej zmiany proceduralnej. Jest wiele spraw, które jeszcze zaskoczą praktyków i teoretyków, ale myślę, że to jest nieuchronne przy tak wielkiej skali wprowadzanych zmian.

Problemy na wyrost

46_prokurator3_c_optW moim odczuciu ważne jest, aby przy świadomości braku odpowiedniego wsparcia organizacyjnego nie straszyć prokuratorów nieuchronnie czekającymi ich wyzwaniami. A tak niejednokrotnie działo się w publikacjach prasowych czy podczas konferencji.

Szereg tego typu głosów wiąże się z wyolbrzymianiem trudności czy zagrożeń, jakie mogą nieść ze sobą zmieniające się przepisy. Przykładowo, podsyca się obawę przed tzw. opiniami prywatnymi. Tymczasem wykorzystanie przepisów o dopuszczaniu dowodu z opinii biegłych, łącznie z trybem uzupełniania opinii lub zmiany podmiotu opiniującego, daje prokuratorom pełną możliwość reagowania w procesie na pojawienie się dokumentu prywatnego o charakterze ekspertyzy. Tak naprawdę prokuratorzy boją się czego innego – nacisku ze strony przełożonych odpowiedzialnych za sprawy finansowe na powoływanie „tanich biegłych”, którzy nie dają pewności, że ich opinie utrzymają się w sądzie. Tyle tylko, że to nie jest problem związany ze zmianami ustawowymi, a wieloletnia rzeczywistość procesowa.

Inne obawy budzi zmiana zakresu postępowania przygotowawczego, niezbędna do przeprowadzenia przed skierowaniem aktu oskarżenia. Chodzi o ocenę, kiedy sprawa jest wystarczająco rozstrzygnięta i w odniesieniu do jakich środków dowodowych prokurator możne poprzestać na informacji o dowodzie, wnioskując o ich formalne przeprowadzenie dopiero przed sądem. Kluczowa jest tu zmiana treści art. 297 k.p.k., przy czym można jasno powiedzieć, że jest to tzw. zmiana miękka, która nie łączy się z potrzebą radykalnych zmian w dotychczasowej praktyce śledczej. Można będzie więc procedować jak dotychczas, a z czasem sięgać po uproszczenia, które dopuszcza nowa procedura.

Uważam, że ograniczenie zakresu prowadzonych postępowań przygotowawczych może skutkować przyspieszeniem w realizacji spraw w prokuraturach, ale wymagać to będzie szeregu warunków dodatkowych. Musi na to pozwolić rodzaj sprawy, zwłaszcza takiej, w której dochodzi do szybkiego zakończenia akcji wykrywczej i ustalenia sprawcy przestępstwa. Następnie musi być zapewniona dobra współpraca policji i prokuratury, obejmująca ustalenia w zakresie potrzeby i formy przeprowadzenia poszczególnych czynności, w tym uzgodnienia dotyczące kształtu stawianych zarzutów czy niezbędne konsultacje z pokrzywdzonymi. Kluczowa będzie też realna możliwość szybkiego skierowania sprawy do sądu i przystąpienia do jej rozpoznania. Warunkiem będzie też brak potrzeby stosowania środków zapobiegawczych, gdyż uzasadnienie decyzji przeciwnej w tym przedmiocie musi opierać się o dowody.

Masa pozytywów

W dyskusji o przygotowaniu prokuratury na wyzwania bardziej kontradyktoryjnego procesu umyka całe mnóstwo bezdyskusyjnych zalet, jakie reforma ta przyniesie. Takim rozwiązaniem, wychodzącym naprzeciw oczekiwaniom praktyki, jest m.in. rozszerzenie trybów konsensualnych. Ma to doprowadzić do zmniejszenia liczby spraw prowadzonych w postępowaniu sądowym. Oczywiście, można prognozować, że prokuratorzy nie będą się spieszyć z wnioskami o dobrowolne poddanie się karze. Ufam jednak w racjonalność po stronie oskarżycieli korzystających z tych nowych możliwości. Chodzi przecież o to, że dzięki rozwiązaniom z art. 335 § 1 i § 2 k.p.k. nie trzeba będzie wcale formułować aktu oskarżenia albo będzie można posłużyć się jego skróconą wersją. Zwracam też uwagę, że oba tryby przewidują zabezpieczenia przed zmianą postawy podejrzanego, co odpowiada obawom artykułowanym przez praktyków. Mam tu na myśli chociażby wymóg przyznania się do winy i złożenia wyjaśnień w tej formie, która jest najbardziej uproszczona, a więc i najbardziej narażona na niebezpieczeństwo związane z odwołaniem przyznania i zmianą wyjaśnień.

Za pozytywną, zwłaszcza w perspektywie czekającej nas dyskusji o sądowym modelu prokuratury, uznać należy zmianę związaną z próbą emancypacji policji w dochodzeniu jako prostszej formie postępowania przygotowawczego dedykowanej temu organowi, a także ponowne otwarcie możliwości stawiania przez funkcjonariuszy policji zarzutów w powierzonych śledztwach. Nie zdejmie to z prokuratorów obowiązków nadzorczych, ale dobrze ułożona współpraca między policjantem a prokuratorem w sprawach dochodzeniowych na pewno da pozytywne efekty na etapie postępowania sądowego.

Warto jeszcze raz podkreślić – dostosowanie prokuratury do wyzwań związanych z wielką nowelizacją procedury karnej wymaga niezwłocznych kroków o charakterze organizacyjnym i finansowym, których ta instytucja nie może sama podjąć. Bez rozwiązania szeregu problemów logistycznych reforma jest narażona na istotne trudności w jej wdrożeniu. Za nowym zakresem zadań muszą pójść środki na ich realizację. Kolejnym koniecznym krokiem powinno być dokończenie reformy ustrojowej prokuratury, najprawdopodobniej połączone z wyborem nowego modelu postępowania przygotowawczego.

Bez tego wszystkiego polska prokuratura będzie po 1 lipca 2015 r. jak władca z baśni Hansa Christiana Andersena „Nowe szaty Cesarza”. I wchodząca właśnie w życie reforma nie skończy się dobrze.