Dobre praktyki tworzenia prawa, czyli jak powstała ustawa Prawo restrukturyzacyjne

Tagi:

młotek1_Wojciewski_c_fmtReforma prawa restrukturyzacyjnego i upadłościowego to nie tylko zmiana przepisów ustawy. To również nowa, wręcz „rewolucyjna”, upadłość konsumencka, ale także nowe rozwiązania informatyczne, które mają służyć łatwiejszemu, szybszemu, a przez to bezpieczniejszemu dokonywaniu restrukturyzacji oraz mogą stać się przyczynkiem dla dalszej informatyzacji postępowań sądowych.

Minister Sprawiedliwości powołał zespół ds. nowelizacji Prawa upadłościowego i naprawczego 14 maja 2012 roku1. Jego zadaniem było przygotowanie rekomendacji zmian w prawie upadłościowym i naprawczym. Wkrótce też zostały one przedłożone ministrom sprawiedliwości i gospodarki, a 10 grudnia 2012 roku podane do publicznych konsultacji i stały się podstawą prac zespołu nad zmianami w prawie upadłościowym i naprawczym, zakończonych uchwaleniem przez Sejm ustawy Prawo restrukturyzacyjne2. Prawo restrukturyzacyjne i znowelizowane Prawo upadłościowe mają służyć niewypłacalnym lub zagrożonym niewypłacalnością przedsiębiorcom w osiąganiu stabilności i płynności finansowej.

Po pierwsze – idee i inspiracje

Postulaty zmian w prawie upadłościowym funkcjonowały w środowisku prawników i ekonomistów od kilku lat. Konferencja INSO, działalność Szkoły Głównej Handlowej w obrębie studiów podyplomowych dla sędziów upadłościowych i Sekcji Prawa Upadłościowego Instytutu Allerhanda w Krakowie, prace Kongresów Prawników Wielkopolskich – wszystkie te inicjatywy definiowały potrzebę reasumpcji w stosunku do upadłości przedsiębiorców. Postulowano zapewnienie zmian prawnych, gwarantujących instrumenty do restrukturyzacji przedsiębiorstwa w kryzysie ekonomicznym oraz potrzebę stworzenia instytucjonalnego otoczenia dla spraw upadłościowych. Inspiracją dla projektu była również, przygotowana przez Bank Światowy, ekspertyza omawiająca system prawa upadłościowego w Polsce3.

Po drugie – zgrany zespół

Zespół ds. nowelizacji Prawa upadłościowego i naprawczego tworzyli specjaliści z zakresu prawa upadłościowego oraz ekonomiści posiadający doświadczenie w zakresie realizacji procesów restrukturyzacji przedsiębiorstw. Znaleźli się w nim także sędziowie upadłościowi z różnych ośrodków w Polsce, posiadający bogate doświadczenie w orzekaniu w sprawach procesowych, a także rodzinnych i karnych, syndycy i pełnomocnicy specjalizujący się w obsłudze upadłości i restrukturyzacji, którzy doświadczanie zawodowe łączyli z działalnością naukową.

Po trzecie – dobrze zaplanowane prace

Praca Zespołu polegała na cyklicznych spotkaniach, między którymi jego członkowie opracowywali zagadnienia w podgrupach. Efektem prac były przede wszystkim Rekomendacje, a następnie propozycje założeń do projektu ustawy. Sam projekt ustawy powstawał w ramach mniejszego Zespołu powołanego przez Ministra Sprawiedliwości4 przy współpracy pracowników i sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości.

Po czwarte – włączenie partnerów społecznych

Cały proces legislacyjny związany z uchwaleniem Prawa restrukturyzacyjnego trwał ponad trzy lata. W tym czasie wszystkie założenia ustawowe były poddawane stałym konsultacjom – miały miejsce międzyresortowe, bilateralne oraz multilateralne spotkania Zespołu z zewnętrznymi ekspertami z różnych środowisk. Podkreślić przy tym trzeba, że konsultacje odbywały się również za pośrednictwem specjalnego modułu internetowego zapewnionego przez Ministerstwo Gospodarki, dzięki któremu każdy obywatel mógł zgłosić swoje uwagi do projektu.

Po piąte – informacje i promocja

Całemu procesowi legislacyjnemu stale towarzyszyła sprawna komunikacja z mediami. Zarówno jeśli chodzi o zmiany w upadłości konsumenckiej, jak i ustawę Prawo restrukturyzacyjne, Ministerstwo Sprawiedliwości organizowało spotkania z dziennikarzami, zaś członkowie Zespołu pozostawali do dyspozycji mediów udzielając komentarzy i wyjaśnień. Zespół przygotował także Poradnik o Upadłości konsumenckiej, który znalazł się we wszystkich sądach upadłościowych oraz w wielu instytucjach zajmujących się udzielaniem bezpłatnej pomocy prawnej. W efekcie, zainteresowane osoby mogły skorzystać z gotowych wzorów pism i szczegółowych informacji pozwalających na odnalezienie się w ramach prowadzonego postępowania. W związku z wejściem w życie Prawa restrukturyzacyjnego 1 stycznia 2016 roku przygotowywany jest również specjalny poradnik dla przedsiębiorców.

Po szóste – nie spocząć na laurach

Proces legislacyjny jest tylko jednym z elementów szerokiej reformy. Konieczna jest zmiana podejścia do restrukturyzacji i upadłości tak przez sądy upadłościowe, jak i doradców restukturyzacyjnych, pełnomocników, ale przede wszystkim obrót gospodarczy. W tym celu konieczna jest stała promocja i implementacja dobrych praktyk w ramach międzyśrodowiskowej, a także reagowanie i wspólna dyskusja nad pojawiającymi się problemami. Dobrym forum takiej dyskusji może być Stowarzyszenie Sędziów Upadłościowych i Restukturyzacyjnych, które powstało w listopadzie 2015 roku i działalność Sekcji Prawa Upadłościowego Instytutu Allerhanda. W ramach tych instytucji przewiduje się uruchomienie skrzynek podawczych i forów do dyskusji nad pojawiającymi się problemami.

Niestety, wbrew sugestiom wynikającym z rekomendacji Zespołu, nie wszystkie instytucje zostaną wprowadzone wraz z wejściem w życie ustawy Prawo restukturyzacyjne. Przede wszystkim wskazać należy na konieczność pilnego wdrożenia Centralnego Rejestru Restrukturyzacji i Upadłości, który miał być integralną częścią reformy. Mimo, że specyfikacja CRRU została przygotowana i oddana jeszcze na początku 2015 roku, zaś Zespół zgłaszał gotowość prac w tym zakresie jeszcze na etapie rządowego procesu legislacyjnego, to jednak do tej pory prace w Ministerstwie Sprawiedliwości nie wyszły poza etap koncepcyjny. Należy jednak wierzyć, że CRRU zostanie wdrożone w zakładanym w ustawie czasie – tj. z początkiem 2018 roku, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę oczekiwania społeczne oraz przepisy unijne, nakazujące wprowadzenie takiego, elektronicznego rejestru już w połowie 2018 roku.

Po siódme – nowe wyzwania

Od początku prac nad ustawą, Zespół zgłaszał pilną konieczność reformy sądownictwa upadłościowego. Zasadniczym wyzwaniem jest opanowanie wpływu upadłości konsumenckiej do sądów upadłościowych, które generalnie powinny zajmować się skomplikowanymi sprawami przedsiębiorców. W pierwszych trzech kwartałach 2015 roku ogłoszono 12 razy więcej upadłości konsumenckich, niż przez ponad pięć lat obowiązywania poprzedniej regulacji5. Upadłość konsumencka jest niezbędnym elementem procesów ekonomicznych, tak jak upadłość i restrukturyzacja przedsiębiorców. Należy jednak podkreślić, że upadłości konsumenckie powinny być rozstrzygane w sądach rejonowych – blisko obywateli. Upadłości przedsiębiorców wymagają wyspecjalizowanych sądów z ustabilizowaną kadrą orzeczniczą na poziomie sądów okręgowych. Postulat ten wymaga pilnej realizacji, tak aby rozwiązania dedykowane dla największych, kluczowych dla gospodarki przedsiębiorców nie były „zablokowane” wpływem upadłości osób fizycznych6.

Nowelizacja upadłości konsumenckiej oraz zmiany wprowadzane Prawem restukturyzacyjnym można uznać za jedne z największych i najdonioślejszych, obok deregulacji, ustawy które powstały w Ministerstwie Sprawiedliwości i zostały uchwalone przez Sejm VII kadencji. Objęły łącznie nowelizację 47 ustaw i kilkuset artykułów. Przeprowadzenie tych zmian nie byłoby możliwe gdyby nie zaangażowanie szeregu osób i wsparcie wielu instytucji. Podkreślić trzeba, że członkowie Zespołu, świadczyli i świadczą swoją pracę, a także dzielą się swoim doświadczeniem bez żadnego wynagrodzenia.

Przed Prawem restukturyzacyjnym, uczestnikami postępowań, sądami i samym Ministerstwem Sprawiedliwości sporo wyzwań, które jako członkowie Zespołu deklarujemy nadal wspierać. Cieszymy się, z efektów paroletniego zaangażowania i dalszych wyzwań oraz przede wszystkim z tego, że praca nad tym projektem stała się przyczynkiem do integracji i utrwalenia modelu prac legislacyjnych w oparciu o koncepcję eksperckich zespołów towarzyszących rządowym projektom legislacyjnym od samego początku7.

PRZYPISY:

1 Dz. U. Ministra Sprawiedliwości z 1 czerwca 2012 r., poz. 83.

2 Ustawa z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2015 r, poz. 978.).

3 Toward a stronger insolvency framework in Poland, I. Tirado i in., Washington D.C. 2013 r.,

4 Dz. U. Ministra Sprawiedliwości z 15 kwietnia 2013 r., poz. 94.

5 Dane statystyczne o upadłości konsumenckiej w Polsce w okresie marzec 2009 – wrzesień 2015 r. wskazują na ogłoszenie 120 upadłości konsumenckich (opracowanie własne na podstawie Ewidencji spraw upadłościowych w latach 2009-2014 oraz Sprawozdania MS-S20UN w sprawach upadłościowych i naprawczych (według właściwości rzeczowej), Informator Statystyczny Wymiaru Sprawiedliwości, www.isws.ms.gov.pl), zaś informacje z Centralnego Ośrodka Informacji Gospodarczej www.coig.com.pl wskazują na ogłoszenie do końca października 1.514 upadłości konsumenckich (data pobrania: 10 listopada 2015 r.).

6 Por.: Rekomendacje Zespołu MS ds. nowelizacji prawa upadłościowego i naprawczego z 10 grudnia 2012 r. – Miejsce wydziałów upadłościowych w strukturze organizacyjnej sądownictwa powszechnego (www.ms.gov.pl/pl/nowelizacja-prawa-upadlosciowego-i-naprawczego/- data pobrania: 11 listopada 2015 r.); List otwarty Instytutu Allerhanda oraz polskiego środowiska praktyków i naukowców w dziedzinie prawa upadłościowego i restrukturyzacyjnego w sprawie uchwalania przez Sejm RP ustawy Prawo restrukturyzacyjne do Ministra Sprawiedliwości (www.allerhand.pl – data pobrania: 11 listopada 2015 r.); Analiza struktury sądownictwa upadłościowego w świetle regulacji ustawy z 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. 2015r., poz. 978) (www.allerhand.pl – data pobrania: 11 listopada 2015 r.), a także por. przebieg posiedzeń sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 8 kwietnia 2015 r. oraz przebieg posiedzenia senackich komisji Budżetu i Finansów Publicznych, Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Ustawodawczej i Gospodarki Narodowej 22 kwietnia 2015 r.

7Por. Zespół Ministra Gospodarki do spraw Prawa Gospodarczego (Zarządzenie Ministra Gospodarki z 29 maja 2015 r.), Zespół Ministra Gospodarki do spraw systemowych rozqwiązań w zakresie polubownych metod rozwiązywania sporów gospodarczych, ułatwiających wykonywanie działalności gospodarczej (Zarządzenie Ministra Gospodarki z 23 września 2013 r.), którego efektem prac jest ustawa z 10 września 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wspieraniem polubownych metod rozwiązywania sporów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1595).

Składamy podziękowania osobom i instytucjom, bez których determinacji i osobistego zaangażowania na każdym etapie prac legislacyjnych ustawa Prawo restrukturyzacyjne, a także zmiany w upadłości konsumenckiej, nie ujrzałyby światła dziennego:

Szanownym Koleżankom i Kolegom Członkom Zespołu: prof. Rafałowi Adamusowi, Jarosławowi Bełdowskiemu, Pawłowi Dobrowolskiemu, sędzi Beacie Figaszewskiej, adw. dr. Patrykowi Filipiakowi, adw. Dominikowi Gałkowskiemu, sędziemu Jarosławowi Horobiowskiemu, sędziemu dr. Pawłowi Jandzie, adw. Rafałowi Kosowi, sędziemu Marcinowi Krawczykowi, r.pr. Pawłowi Kuglarzowi, sędzi Aleksandrze Machowskiej, prof. Elżbiecie Maczyńskiej, sędziemu Zbigniewowi Miczkowi, prof. Sylwii Morawskiej, adw. Łukaszowi Mrozowi, sędzi Barbarze Niesłuchowskiej, syndykowi Maciejowi Roch-Pietrzakowi, dr. Markowi Porzyckiemu, któremu składamy szczególne podziękowania, syndykowi Jerzemu Sławkowi, sędziemu Emilowi Szczepanikowi, prof. Dariuszowi Wędzkiemu, sędziemu Cezaremu Zalewskiemu i r.pr. Piotrowi Zimmermanowi.

Kierownictwu Ministerstwa Sprawiedliwości, w szczególności ministrom Jarosławowi Gowinowi i Markowi Biernackiemu, za olbrzymie zaufanie i wsparcie prac swoim autorytetem i determinacją na każdym etapie procesu legislacyjnego, Jerzemu Kozdroniowi, prof. Michałowi Królikowskiemu, sędziemu Wojciechowi Węgrzynowi za osobisty wkład w prace nad projektem i zaangażowanie w rządowym procesie legislacyjnym oraz m.in. Mariuszowi Haładyjowi z Ministerstwa Gospodarki za wspólną, międzyresortową pracę, determinację i zaangażowanie w przekonywanie partnerów społecznych i instytucjonalnych co do konieczności zmian.

Parlamentarzystom, w tym przede wszystkim poseł Ligii Krajewskiej za zaufanie, determinację i wprowadzoną dyscyplinę przy procedowaniu tych projektów z przekonaniem realizowania misji społecznej. Serdecznie dziękujemy legislatorom sejmowym i senackim za profesjonalizm, wytrwałość i intensywne prace w ramach prac sejmowych.

Sędziom, pracownikom ministerstw i urzędów centralnych: sędziom: Andrzejowi Ryngowi, Anecie Komendzie, Jolancie Henczel, Elżbiecie Paczos, sędziom Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, Wydziału X Gospodarczego do spraw Upadłościowych i Naprawczych, Małgorzacie Brzozowskiej, Monice Gajdzińskiej-Sudomir, Annie Żuławie oraz mecenasowi Krzysztofowi Leoszkiewiczowi, Kamilowi Jońskiemu, przedstawicielom ministerstw: gospodarki, finansów, spraw zagranicznych, pracy i polityki społecznej, Rządowego Centrum Legislacji, ZUS, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Prezesom sądów biorących czynny udział w procesie konsultacji społecznych, w tym przede wszystkim wiceprezes Sądu Okręgowego w Warszawie SSO Ewie Malinowskiej i prezesowi Sądu Apelacyjnego w Poznaniu SSA Krzysztofowi Józefowiczowi za zrozumienie oraz merytoryczne i organizacyjne wsparcie w realizacji projektów.

Partnerom społecznym, w tym przede wszystkim Stowarzyszeniu Praktyków Restrukturyzacji i mecenas Annie Marii Pukszto, Związkowi Banków Polskich i prezesowi Jerzemu Bańce oraz dyrektorowi Zbigniewowi Białkowi, Krajowej Radzie Notarialnej, w tym przede wszystkim prezesowi Tomaszowi Janikowi za partnerskie podejście połączone z wymagającą ewaluacją proponowanych rozwiązań.