Prokuratura dla prokuratorów czy dla obywateli?

Tagi:

Jaros_aw_Ho_da_paragraf_reforma_p.u.n4 marca 2016 r. weszła w życie uchwalona 28 stycznia 2016 r. ustawa Prawo o prokuraturze. Poprzednia, wielokrotnie nowelizowana, ustawa z 1985 r. nie przystawała do aktualnych realiów.

Dotychczasowa ustawa, wielokrotnie nowelizowana, nie przystawała do aktualnych realiów, ponadto poprzez swoją chaotyczność i nieprzejrzystość była swoistym reliktem języka prawniczego. Każdorazowa zmiana cyt. ustawy wiązała się z realizacją konkretnie zdefiniowanego zapotrzebowania, aktualnie dominującego w sferze legislacyjnej, środowiska politycznego i powiązanej z nim części społeczności prawniczej.

Opisywany akt prawny nie stanowił przez to materialnego zwieńczenia określonej idei strukturalnej Prokuratury jako istotnego elementu zarządzania Państwem i służącego jego obywatelom, a był konglomeratem luźno powiązanych doraźnych rozwiązań.

W środowisku nie tylko prawniczym, ale w całej sferze publicznoprawnej, w zakresie ukonstytuowania Prokuratury „ścierają się” zwolennicy dwóch wyraźnie odmiennych wizji ideowych. Constans pomiędzy nimi panuje w aspektach hierarchicznej struktury samej instytucji, jej jednolitości i wyrażanej trosce o zapewnienie obywatelom poczucia bezpieczeństwa w dochodzeniu ich usprawiedliwionych roszczeń.

W praktyce oznacza to podporządkowanie prokuratorów niższego szczebla prokuratorom nadrzędnym, którym zgodnie z zasadą centralizmu przewodzi jeden jednoosobowy organ centralny, co ma zapewnić maksymalną efektywność w czuwaniu nad przestrzeganiem jednolitego stosowania prawa. Punktem wyjścia każdorazowej nowelizacji ustawy stawała się zawsze konieczność zagwarantowania obywatelom stabilnego poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Zwolennicy pierwszej ze wzmiankowanych powyżej wizji, wzorując się na rozwiązaniach przyjętych dla władzy sądowniczej, stoją na stanowisku, iż gwarancje powyższe zapewni struktura Prokuratury, zbudowana w oparciu o jak największą, czy nawet pełną niezależność samej instytucji, jak i każdego prokuratora z osobna.

Zasady jednolitości i hierarchicznego podporządkowania określone powyżej jako constans, aczkolwiek teoretycznie nienaruszone, w rzeczywistości zepchnięte zostają na daleki plan, służąc w zasadzie przede wszystkim budowie pozycji i prestiżu pojedynczych prokuratorów.

Realizację tychże idei, ich zwolennicy zapoczątkowali nowelizacją Ustawy o prokuraturze z dnia 9 października 2009 r., w szczególności:

– rozdzielając urząd Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości;

– powołując Krajową Radę Prokuratury;

– wprowadzając kadencyjność prokuratorów wszystkich szczebli tej hierarchicznej instytucji;

– ograniczając do minimum możliwość ingerencji przełożonych prokuratorów w czynności podwładnych.

Kierunek tych zmian bezsprzecznie świadczy o dążeniu do całkowitego wyłączenia Prokuratury z obszaru oddziaływania władzy wykonawczej i stworzeniu z niej instytucji zewnętrznej, trwale wyodrębnionej spośród innych ośrodków władzy.

Budowa tak silnej korporacji – poddanej w zasadzie wyłącznie kontroli wewnętrznej, służy bezsprzecznie jej członkom (gdyż ustawowo przewidziana możliwość odwołania Prokuratora Generalnego przez wspólne działanie Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości i Sejm, świadczy o jej faktycznej iluzoryczności). Spychało to tym samym konstytucyjne gwarancje obywatelskiego poczucia bezpieczeństwa na dalszy plan.

Zapewnienie należytej dbałości o wynik każdego prokuratorskiego postępowania jest w postulatach zwolenników tej idei w pełni zależne od zabezpieczenia niezależności indywidualnej każdego prokuratora i niezależności instytucjonalnej prokuratury jako całości, wolnej od wszelkich nacisków i oczekiwań.

Niezbędne dla realizacji wyżej opisanego postulatu było stworzenie wewnątrzkorporacyjnych procedur dochowania tak pojmowanej niezależności i idąca za tym etatyzacja „strażników”, w rozbudowanym aparacie kontrolno-nadzorczym, mechanizmów jej przestrzegania na każdym szczeblu strukturalnym prokuratury (zgromadzenia, kolegia, wizytatorzy, doradcy, statystycy). Spowodowało to, że realna władza osób teoretycznie odpowiedzialnych za jej kierownictwo, w praktyce ogranicza się do administrowania, a nie zarządzania. Powyższe pozwala na w pełni uzasadnione twierdzenie, że fundamentalna dotychczas w prokuraturze zasada hierarchicznego podporządkowania, zostaje zupełnie zmarginalizowana.

Całkowicie niezależny prokurator, w pełni niezależnej prokuraturze, dokonujący ocen prawnych konkretnych zdarzeń stanowiących ustalenia faktyczne w indywidualnych sprawach pojedynczych obywateli, emanuje na zewnątrz własnym postrzeganiem praworządności. Zdecydowanie nie koreluje to z zasadą jednolitości prokuratury, o ile w ogóle jej nie wypacza. W myśl tej zasady (inaczej zwanej niepodzielnością prokuratury), obojętnym jest, który z prokuratorów/organów prokuratury dokonuje określonej czynności, ponieważ i tak wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji.

Każdy prokuratur reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie, każdy prokurator obciąża skutkami swojego działania/zaniechania prokuraturę w całości.

Dokonanie więc przez różnych, w pełni niezależnych prokuratorów, odmiennych ocen prawnych tego samego stanu faktycznego i w konsekwencji podjęcie wzajemnie sprzecznych decyzji wywołujących dla określonych obywateli całkowicie przeciwstawne skutki prawne, nie stanowi jednostkowego przypadku i nie wyklucza zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym wszystkich tych decyzji.

Wyeliminowanie z obowiązującego porządku prawnego tych „precedensów” wymaga uruchomienia szeregu czasochłonnych, wewnątrzkorporacyjnych mechanizmów kontrolnych, które konstytucyjnym obywatelskim gwarancjom poczucia bezpieczeństwa, każą na siebie poczekać.

Reasumując, zwolennicy opisanej powyżej idei ustrojowego kształtu prokuratury wychodzą z założenia, iż całkowita instytucjonalna niezależność, wolnej od jakichkolwiek nacisków i oczekiwań prokuratury, zrodzi w jej korporacyjnych członkach nieodzowną dla skutecznego i praworządnego działania odpowiedzialność.

Właśnie odpowiedzialność stanowi punkt wyjścia dla projektodawców ustawy Prawo o prokuraturze z 28 stycznia 2016 r., czyli zwolenników drugiej, odmiennej ideowo wizji strukturalnego kształtu Prokuratury. Ponowne połączenie urzędu Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości, całkowita likwidacja kadencyjności kierowniczych stanowisk i cyklicznego oceniania prokuratorów wszystkich szczebli, przywrócenie możliwości wpływania na treść czynności przez przełożonych, a nawet ich zmieniania stanowią niewątpliwie o znacznym „odchudzeniu” wewnątrzkorporacyjnych procedur.

Zasady hierarchicznego podporządkowania i jednolitości, ponownie determinują organizacyjnie i ustrojowo kształt Prokuratury, jako autonomicznie wydzielonej części władzy wykonawczej.

Prokurator Generalny – Minister Sprawiedliwości, pozostając członkiem rządu i odpowiadając przed parlamentem oraz uzyskując konkretny wpływ na pracę podległych hierarchicznie prokuratorów, stanowi także organ centralny władzy. Reprezentując w ten sposób interesy Prokuratury na zewnątrz, ma w oczywisty sposób większą od poprzednika możliwość ich realizacji.

Wypada jednoznacznie nadmienić o zwiększeniu strukturalnej pozycji Prokuratora Krajowego, będącego jednocześnie I Zastępcą Prokuratora Generalnego. Pozostaje on bowiem poza sferą politycznych uwarunkowań, a jednocześnie zakres przyznanych kompetencji pozwala mu istotnie wpływać na kształt i formę działalności Prokuratury. Precyzyjnie określony zakres odpowiedzialności kierowników poszczególnych poziomów w hierarchicznej strukturze Prokuratury, wyposażonych jednocześnie w skonkretyzowane uprawnienia władcze dają im realną możliwość, a nawet obligują do zapewnienia obywatelom ich gwarantowanego konstytucyjnie prawa do bezpieczeństwa i poczucia praworządności.

Wprowadzona 4 marca 2016 r. w życie ustawa bezsprzecznie zahamowała proces tworzenia kolejnego korporacyjnego ośrodka władzy i w tym znaczeniu na pewno ograniczyła znacznie pojęcie niezależności instytucjonalnej Prokuratury.

Oparcie ustrojowego kształtu Prokuratury na fundamentalnej zasadzie jej jednolitości – niepodzielności, jednoznacznie wskazuje na pozycję każdego prokuratora, zgodnie z którą podejmowana w jej ramach decyzja jest decyzją prokuratury, a nie decyzją konkretnego prokuratora.

Wprowadzenie do procesu decyzyjnego w prokuraturze transparentnych i przejrzystych zasad możliwości odmowy wykonania polecenia przełożonego, eliminuje możliwość wszelkiego rodzaju „zakulisowych” nacisków i oczekiwań wobec podwładnego prokuratora mającego podjąć decyzję w określonej sprawie. W tym znaczeniu, bezsprzecznie niezależność orzecznicza prokuratora uległa wzmocnieniu, a on sam przestał być „samodzielną prokuraturą”, lecz stał się jej niezależną częścią.

Podsumowując, zwolennicy pierwszej opisanej wizji ideowego kształtu prokuratury wychodzą z założenia, że całkowita niezależność zapewni odpowiedzialność, natomiast ich oponenci stawiają tezę całkowicie odmienną, iż to odpowiedzialność stanowi gwarancję niezależności.

Patrząc z perspektywy realizacji prawnie usprawiedliwionych obywatelskich roszczeń, istotna jest ich efektywność i skuteczność, której to ocenie obywatele dadzą wyraz w trakcie korzystania ze swoich wyborczych uprawnień.

Nie sposób też nie wspomnieć, iż oprócz dwóch zaprezentowanych powyżej ideowych wizji strukturalnych Prokuratury dostrzegalne stają się – na razie mało skonkretyzowane – postulaty tworzenia takowych struktur w oparciu o zasady demokracji bezpośredniej.

Absolwenci prawa ukierunkowując swoją drogę zawodową, powinni być świadomi, iż bez względu na funkcjonujący w momencie ich wyboru model prokuratury, zawsze rzetelna i odpowiedzialna praca w dociekaniu prawdy jest gwarancją właściwego rozwoju i zdobywania doświadczenia zawodowego, niezbędnego do osiągnięcia sukcesu.