Nadzór nad prokuraturą w państwach UE. Kilka uwag prawnoporównawczych

Tagi:

Tomasz_Darkowski_zdj_cieW trakcie prac parlamentarnych nad projektem ustawy Prawo o prokuraturze wywiązała się ożywiona dyskusja, dotycząca połączenia instytucji Ministra Sprawiedliwości i funkcji Prokuratora Generalnego. W szczególności przedmiotem krytyki była kwestia przyznania Ministrowi Sprawiedliwości – Prokuratorowi Generalnemu kompetencji do wydawania poleceń dotyczących czynności postępowania w indywidualnych sprawach.

Przeciwnicy takiego rozwiązania zgłaszali argument, że połączenie podmiotowe nie jest znane w innych państwach. W celu usystematyzowania tej dyskusji i weryfikacji tej tezy, zasadne wydaje się przeanalizowanie również zakresu uprawnień Ministrów Sprawiedliwości wobec prokuratury w poszczególnych państwach UE. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w Europie nie ma jednolitego modelu prokuratury zarówno w zakresie: umiejscowienia w ramach trójpodziału władz, metody regulacji (w ustawie zasadniczej, czy ustawach korporacyjnych), podstawowych zadań (choć oczywiście wspólnym mianownikiem jest związek z postępowaniem karnym), jak również przyznanych kompetencji (np. kompetencji do nadzorowania postępowania przygotowawczego, czy też wyłącznie kompetencji oskarżyciela publicznego). Poszczególne podziały nakładają się na siebie w taki sposób, iż co do zasady, nie można formułować wniosków, co do stopnia wzajemnych korelacji wymienionych elementów. Poniższe opracowanie, ze względu na ograniczenia publikacyjne, zawiera omówienie jedynie wybranych rozwiązań.

Standardy przyjęte w ramach Rady Europy

Zróżnicowanie w zakresie relacji władzy wykonawczej do prokuratury, uwidaczniają dokumenty przyjmowane w ramach różnych formacji funkcjonujących w systemie Rady Europy. Równorzędność modelu prokuratury opartej na zależności od rządu, w stosunku do modelu prokuratury niezależnej od władzy wykonawczej, przewiduje rekomendacja Rec(2000)19 Komitetu Ministrów w sprawie roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych1. Rekomendacja ta przewiduje, że w przypadkach, gdy prokuratura stanowi część rządu lub jest mu podległa, państwa powinny podejmować skuteczne kroki w celu zagwarantowania:

a. ustawowego określenia natury i zakresu wzajemnych relacji miedzy prokuraturą i władzą wykonawczą;
b. korzystania przez rząd ze swoich uprawnień w przejrzysty sposób, zgodny z traktatami międzynarodowymi, ustawodawstwem krajowym i ogólnymi zasadami prawnymi;
c. udzielania instrukcji na piśmie, a w przypadku wytycznych ogólnych, publikowania ich w odpowiedni sposób;
d. zapewnienia odpowiedniej gwarancji poszanowania zasad przejrzystości i równości, zgodnie z prawem krajowym, w szczególności jeśli w zakresie udzielania poleceń dotyczących indywidualnych spraw (na przykład poprzez: uprzednie zwrócenie się o pisemną opinię do właściwego prokuratora lub organu zajmującego się ściganiem; opatrzenie pisemnych poleceń uzasadnieniem, zwłaszcza gdy odbiegają one od wskazań prokuratora, oraz przekazanie ich za pośrednictwem drogi służbowej, a także zagwarantowanie, aby przed rozprawą taka opinia i polecenie zostały włączone do akt, aby pozostałe strony mogły się z nimi zapoznać i zgłosić swoje uwagi);
e. pozostawienia prokuratorom swobody w zakresie przedkładania w sądzie wszelkich prawnych argumentów, nawet jeżeli mają obowiązek wyrażenia otrzymanych pisemnych poleceń;
f. zakazania co do zasady wydawania w indywidualnej sprawie poleceń zaniechania ścigania. W przypadku gdy taki zakaz nie istnieje, takie polecenia powinny być zarezerwowane dla wyjątkowych sytuacji, a ich wydanie musi być poddane odpowiedniej kontroli.

W ramach szeregu ciał doradczych systemu Rady Europy, jednostką wyspecjalizowaną do opracowania standardów dotyczących prokuratury, jest Rada Konsultacyjna Prokuratorów Europejskich (CCPE). Ciało to wypracowało 10 opinii tematycznych, o różnym stopniu szczegółowości, z których dla niniejszego opracowania najistotniejsza jest opinia nr 9 z 2014 r. na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora, zwana „Kartą Rzymską”2

Od momentu przyjęcia rekomendacji Rec(2000)19 Komitetu Ministrów w Europie pojawiła się tendencja do promowania różnej formy niezależności prokuratorów od władzy wykonawczej. Mimo to Rada Konsultacyjna Prokuratorów Europejskich nawet w stosunkowo niedawno sformułowanej opinii 9/2014 stwierdziła, iż model prokuratury zależnej od władzy wykonawczej jest uznawany za równorzędny, pod warunkiem transparentności działań władzy. W tym miejscu należy podkreślić, że w przeciwieństwie do rekomendacji z 2000 r., ta ostatnia opinia nie ma statusu dokumentu przyjętego przez organ Rady Europy, jakim jest Komitet Ministrów, a jest to jedynie opinia ciała doradczego, z którą Komitet Ministrów się zapoznał. Tym samym, wbrew niektórym głosom, dokument ten nie ma nawet charakteru tzw. soft law oficjalnie przyjętego przez Radę Europy, jak rekomendacja (2000)19.

Kwestia niezależności prokuratury od władzy wykonawczej była także przedmiotem szeregu opinii Komisji Weneckiej, która stwierdziła, że „O ile niezależność sędziów i sądownictwa, co do zasady, znajduje swoje źródło w podstawowym prawie osób do sądu (…) to w przypadku niezależności prokuratorów i prokuratury brak jest takiego wspólnego standardu3.

Ponadto Komisja Wenecka dostrzegła wręcz, że należy unikać takiego rozwoju niezależności prokuratorów, który w efekcie mógłby zagrozić idei niezawisłości sędziowskiej4.

Standard UE

T._Daarkowski_m_otek2_WojciewskiWbrew niektórym stwierdzeniom należy podkreślić, że kompetencje UE w żadnym stopniu nie obejmują ustanawiania standardów dotyczących organizacji prokuratury. Co najwyżej, kwestia funkcjonowania prokuratury może być brana pod uwagę przy ocenie ogólniejszego kontekstu, którejś z polityk UE lub przez pryzmat oceny całego porządku prawnego w związku z ewentualną procedurą, o której mowa w art. 7 TUE. Żaden z przepisów Traktatu, ani aktów prawa wtórnego nie daje nawet w sposób pośredni wskazówek, jak należy kształtować relacje między władzą wykonawczą a prokuraturą.

Od powyższej kwestii należy też odróżnić pojęcie tzw. Prokuratury Europejskiej przewidzianej w art. 86 Traktatu o funkcjonowaniu UE, gdyż jest ona zaprojektowana jako odrębna scentralizowana instytucja przewidziana do zwalczania przestępstw na szkodę interesów finansowych UE. Przedstawiony przez Komisję projekt rozporządzenia ustanawiający ten urząd5, przewiduje hierarchiczne podporządkowanie i wykonywanie przez krajowych prokuratorów niższych szczebli poleceń Europejskich Prokuratorów Delegowanych.

Model francuski

Analiza prawno-porównawcza pozwala na wskazanie w ramach porządków prawnych funkcjonujących w Europie, kilku uproszczonych modeli relacji między Ministrem Sprawiedliwości a prokuraturą, czerpiących z podobnych tradycji prawniczych i aksjologicznych. Poniżej zostaną zarysowane skrajne podejścia.

Pierwszym z nich jest tzw. model francuski, który występuje we Francji, Belgii, Luksemburgu, Holandii, Danii i Szkocji, w ramach którego wyróżnić można następujące podstawowe cechy:

  1. Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością prokuratury i może wydawać zarówno ogólne wytyczne jak i indywidualne polecenia (w tym w niektórych państwach polecenia o umorzeniu postępowania),
  2. prokuratorzy są podlegli hierarchicznie, zaś prokuratorzy nadrzędni mogą wydawać prokuratorom podległym polecenia zarówno o naturze ogólnej jak i zindywidualizowanej, możliwa jest zarówno dewolucja postępowania jak i przekazanie sprawy innemu prokuratorowi,
  3. oparcie na zasadzie oportunizmu ścigania,
  4. realizacja centralnych założeń określających kierunki ścigania,
  5. sprawowanie nadzoru nad działaniami policji w ramach postępowania przygotowawczego6.
  6. akceptacja lub przeprowadzenie określonych czynności postępowania przeprowadzanych przez sędziego śledczego.

Wydawane polecenia mogą dotyczyć wszelkich kwestii, w tym czynności postępowania i treści czynności postępowania.

We Francji, po wydaniu przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w 2011 r. wyroku w sprawie Moulin przeciwko Francji7, przepisy w tym zakresie zostały zmodyfikowane w wyniku nowelizacji w 2013 r.8, zamieniając kompetencje do wydawania poleceń w indywidualnych sprawach na kompetencję do określania ogólnych kierunków ścigania. Należy jednak podkreślić, że w przedmiotowej sprawie Trybunał uznał, iż nastąpiło naruszenie art. 5 EKPCZ, w zakresie w jakim decyzję o zatrzymaniu na okres do 5 dni podejmował prokurator, a więc urzędnik w pełni zależny od Ministra Sprawiedliwości. Konwencja wymaga natomiast przekazania sprawy do decyzji organu sądowego w rozsądnym czasie, definiowanym przez orzecznictwo najczęściej jako 48 godzin. Trybunał nie zajął się natomiast kwestią samych indywidualnych poleceń, wydawanych przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie ówcześnie obowiązującej wersji art. 30 francuskiego kpk. Obecnie Minister Sprawiedliwości może wydawać wytyczne i instrukcje o charakterze ogólnym, które są wiążące dla prokuratorów. Prokurator Generalny przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości informację o najistotniejszych sprawach oraz roczną informację o polityce karnej i wykonaniu instrukcji Ministra Sprawiedliwości9. W dalszym ciągu art. 30 francuskiego kpk wyraźnie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości realizuje politykę karną określaną przez rząd.

Dotychczasowe szerokie kompetencje związane z kierowaniem prokuraturą, w tym wydawanie poleceń przez Ministra Sprawiedliwości, w dalszym ciągu przewiduje prawodawstwo Belgii10, czy Luksemburga11.

Model niemiecki

Drugim modelem przewidującym szerokie kompetencje Ministra Sprawiedliwości jest model niemiecki, który występuje w takich państwach jak Niemcy czy Austria. W rozwiązaniach tych, podobnie jak w modelu francuskim, Minister Sprawiedliwości nadzoruje i kieruje pracą prokuratury i w ramach tych kompetencji może wydawać polecenia prokuratorom. Podstawową różnicą, w stosunku do modelu francuskiego, jest natomiast oparcie działania na zasadzie legalizmu (choć z coraz szerszymi elementami oportunizmu)12. Dla ilustracji warto wskazać kilka przepisów tego modelu. Zgodnie z art. 147 niemieckiej ustawy określającej ustrój sądów Gerichtsverfassungsgesetz13, odpowiednio federalny minister sprawiedliwości i landowi ministrowie sprawiedliwości, kierują i nadzorują pracę prokuratury. Prokuratorzy mają obowiązek wykonywać polecenia przełożonych (zgodnie z art. 146 GVG), w tym Ministrów Sprawiedliwości1. Polecenia te mogą dotyczyć zarówno czynności postępowania, jak i ich treści, jednakże ze względu na zasadę legalizmu, zakres swobody Ministra jest bardziej ograniczony niż w przypadku pierwotnego modelu francuskiego. Kompetencje do wydawania tych poleceń były przedmiotem krytyki, ale przesądzającym argumentem jest odpowiedzialność ministrów przed parlamentem w zakresie realizacji polityki karnej15.

Co do zasady prokuratorzy, w tym Prokuratorzy Generalni, mają status porównywalny z urzędnikami służby cywilnej, choć w kilku przypadkach urząd prokuratora generalnego jest traktowany jako stanowisko urzędnicze o politycznej proweniencji i w tych przypadkach landowi Ministrowie Sprawiedliwości mogą stosunkowo swobodnie mianować i odwoływać prokuratorów generalnych16.

Jeszcze bardziej precyzyjne są przepisy austriackiej ustawy o prokuraturze StAG17. Zgodnie z § 2 tej ustawy, prokuratura jest zorganizowana w sposób hierarchiczny i podlega Ministrowi Sprawiedliwości, którego poleceniami jest związana. Zgodnie z § 29a StAG, Minister Sprawiedliwości wydaje prokuratorom wyższego szczebla polecenia dotyczące czynności w postępowaniu w formie pisemnej, z podaniem podstawy prawnej i uzasadnieniem. Nawet jeśli polecenie zostanie wydane ustnie, jest ono wiążące, a jedynie prokurator zamieszcza je w protokole. Prokuratorzy są zobowiązani do przekazywania Ministrowi informacji o prowadzonych postępowaniach oraz informacji o charakterze ogólnym. Minister Sprawiedliwości ma również prawo podawać te informacje w mediach (§8a ust 2-4 StAG).

Ponadto Minister ma daleko idące kompetencje organizacyjne. Przykładowo, prokuratury poszczególnych szczebli przedkładają ministrowi zakres swoich zadań (§6 ust 4 StAG), minister może także (§6 ust 3 StAG) określać w stosunku do poszczególnych prokuratur sposób pełnienia dyżurów.

Model włoski

Zupełnie odmienny model ustrojowy, w którym prokuratorom i prokuraturze został przyznany stopień niezależności zbliżony do niezawisłości sędziowskiej, występuje we Włoszech, Słowenii i na Łotwie18. W państwach tych podstawowy nadzór nad funkcjonowaniem prokuratur sprawuje Najwyższa Rada Sądownicza,
a kompetencje Ministra Sprawiedliwości są bardzo ograniczone i dotyczą kwestii formalnych (jak nominowanie prokuratorów po zdanych egzaminach) lub organizacyjnych, jak kształtowanie budżetu (na Łotwie nawet ta kompetencja nie przysługuje Ministrowi). We Włoszech i w Słowenii Minister dysponuje pewnymi uprawnieniami w zakresie postępowania dyscyplinarnego. Minister nie ma natomiast kompetencji do wydawania wytycznych o charakterze ogólnym oraz zindywidualizowanych poleceń19. Przyznanie szerokiego zakresu niezależności powoduje, że instytucja ta nie opiera się na hierarchicznym podporządkowaniu. Wyjątkiem są jedynie odrębne prokuratury do walki z mafią, które zostały stworzone we Włoszech, w których konieczność sprawnego działania i zapobiegania infiltracji przez zorganizowane grupy, wymusza daleko idące uprawnienia władcze prokuratorów kierujących tymi organizacjami.

Podsumowanie

Powyższa analiza wskazuje, iż przyjęty w ustawie Prawo o prokuraturze model w zakresie kompetencji nadzorczych Ministra Sprawiedliwości, nie odbiega od rozwiązań stosowanych w niektórych państwach UE i nie narusza standardów przyjętych w ramach Rady Europy. Wybór właściwego modelu w zakresie relacji z władzą wykonawczą jest najczęściej skorelowany z tradycją ustrojową i prawną danego państwa. W przypadku Polski przemawia za tym konstytucyjne ukształtowanie kompetencji Rady Ministrów w art. 147 Konstytucji, przy jednoczesnym pominięciu instytucji prokuratury. Powoduje to, że podobnie jak w Niemczech, Francji, Belgii, czy Luksemburgu minister jest odpowiedzialny za politykę karną, zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i porządku publicznego, prokuratura zaś stanowi istotne narzędzie realizacji tego zadania. W przypadku Polski połączenie urzędu Ministra Sprawiedliwości ze sprawowaniem funkcji Prokuratora Generalnego znajduje również swoje oparcie w tradycji historycznej, sięgającej jeszcze okresu dwudziestolecia międzywojennego, gdy rozporządzeniem Prezydenta RP z mocą ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych z 1928 r. Minister Sprawiedliwości sprawował nadzór nad prokuraturą jako Prokurator Naczelny.

Zastosowanie wobec Ministra Sprawiedliwości terminu Prokurator Generalny, przy takim ukształtowaniu uprawnień jest więc dopuszczalne, a przy tym może zapewniać transparentne przypisanie odpowiedzialności za działania prokuratury, co jest jednym z postulatów rekomendacji Rec(2000)19.

Przypisy
1. https://goo.gl/FjQFJr
2. https://goo.gl/DN1LD6
3. CDL-AD(2014)029, Opinia do projektu zmian Prawa o Prokuraturze I Radzie Prokuratury, §7
4. CDL-AD(2013)006, opinia do projektu Prawa o Prokuraturze Serbia, §20
5. KOM/2013/0534
6. M.W. Zwiers „The European Public Prosecutor’s Office. Analysis of a Multilevel Criminal Justice Systems” Cambridge, 2011 , str. 50.
7. Wniosek nr 37104/06
8. LOI n°2013-669 du 25 juillet 2013 – art. 1
9. Art. 30 i 35 francuskiego kpk.
10. Patrz art. 143 quater ustawy Code Judiciare, który przewiduje że to Minister Sprawiedliwości kieruje polityką karną a jego polecenia są wiążące dla wszystkich prokuratorów, por również uprawnienia w art. 143 §2 i 3, 143 bis,tej ustawy (L 1967-10-10/02).
11. Patrz art. 19 Luksemburskiego Kodeksu postępowania karnego – Code d’Instruction Criminelle
12. M.W. Zwiers, „The European Public…”, str 96.
13. BGBl. I S. 1474
14. Szerzej na temat tej kompetencji patrz. M.W. Zwiers, „The European Public …”, str.98-99, i T.Weigend “The Prosecution service in the German Administration of Criminal Justice” w “Tasks and Powers of the Prosecution Services in the EU Member states” pod redakcją P.JP Tak, str. 212.
15. M.W. Zwiers, „The European Public …”, str. 99
16. M.W. Zwiers, „The European Public …”, str 99
17. Bundesgesetz vom 5. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz – StAG) StF: BGBl. Nr. 164/1986
18. M.W. Zwiers „The European Public …”,. Str. 138
19. M.W. Zwiers „The European Public…”, str. 143