Dochodzenie roszczeń z tytułu naruszenia prawa konkurencji. Wyzwania dla polskich sądów

Tagi:

Katarzyna_Lis-Zarrias

Pod koniec grudnia 2016 r. zbliża się termin transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich Unii Europejskiej, objętych przepisami prawa krajowego (tzw. dyrektywy odszkodowawczej)1.

W Ministerstwie Sprawiedliwości, w ramach prac Zespołu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego zostały przygotowane Założenia do projektu ustawy o roszczeniach związanych z naprawą szkody wyrządzonej przez naruszenia prawa konkurencji. W projekcie Założeń określono główne kierunki przyszłych rozwiązań. W dniu 17 marca 2016 r. projekt Założeń został skierowany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych2.

Należy mieć na uwadze, iż niektóre przepisy dyrektywy 2014/104/UE wprowadzają nowe rozwiązania z perspektywy zarówno polskiej procedury cywilnej jak i przepisów prawa materialnego.

Celem dyrektywy odszkodowawczej jest wprowadzenie mechanizmu zapewniającego odszkodowanie poszkodowanym naruszeniem prawa konkurencji (zakazy sformułowane w art. 101 i 102 TFUE oraz w równolegle stosowanych przepisach prawa krajowego). Jednocześnie dyrektywa odszkodowawcza podkreśla potrzebę zrównoważonego współdziałania między publicznoprawnym a prywatnoprawnym egzekwowaniem prawa konkurencji. Przepisy dyrektywy w znacznym zakresie koncentrują się jednak na ochronie uczestników karteli, którzy zdecydowali się na współpracę z organem ochrony konkurencji w ramach programów łagodzenia kar (leniency).

Wyzwania dla polskiego ustawodawcy

W procesie transpozycji jednym z wyzwań przed jakim stoi polski ustawodawca jest przeniesienie na grunt prawa polskiego rozwiązań wzorowanych na instytucjach anglosaskich systemów prawnych (np. art. 5-8 dyrektywy regulujące system wyjawiania dowodów w postępowaniu odszkodowawczym tzw. disclosure). Niektóre z przepisów dyrektywy nie będą wymagały wprowadzenia do prawa polskiego znaczących zmian.

Jednakże na uwagę zasługuje art. 11 ust. 2-6 dyrektywy, który w istotny sposób ogranicza solidarną odpowiedzialność niektórych naruszycieli tworząc z nich szczególnie uprzywilejowaną grupę kosztem pokrzywdzonych i innych współsprawców naruszenia.

Na gruncie publicznoprawnego egzekwowania prawa konkurencji takie uprzywilejowanie znajduje uzasadnienie. Współpracujący z organem ochrony konkurencji sprawcy naruszenia zostają nagrodzeni zwolnieniem z kary finansowej lub jej obniżeniem. Ich korzystniejsza sytuacja prawna w stosunku do innych uczestników kartelu jest w aspekcie publicznoprawnym w pełni usprawiedliwiona.

Jednakże sytuacja wygląda zupełnie inaczej, gdy przedmiotem ochrony jest interes pokrzywdzonego na gruncie prawa prywatnego. Zasadnie w art. 3 ust. 1 dyrektywy podkreślono prawo poszkodowanego do pełnego naprawienia szkody.

Trudno jest znaleźć przekonywujące wyjaśnienie przyczyn, dla których dochodzenie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez uczestników kartelu ma być utrudnione tylko dlatego, że jeden z nich zdecydował się na współpracę z organem ochrony konkurencji. Nie wydaje się, aby potrzeba zapewnienia skuteczności programom leniency była wystarczającym argumentem za wprowadzeniem ograniczeń w dochodzeniu roszczeń cywilnoprawnych od podmiotów, które skorzystały z dobrodziejstwa tych programów w ramach publicznoprawnego postępowania.

W toku prac nad dyrektywą większość państw członkowskich zgodziła się na takie rozwiązanie uznając tym samym, iż cel jakim jest skuteczne wykrywanie karteli powinien mieć pierwszeństwo przed prawem poszkodowanego do pełnego naprawienia szkody.

Główne kierunki zmian

Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowuje projekt ustawy transponującej dyrektywę odszkodowawczą. W założeniach do przyszłej ustawy określono główne kierunki zmian.

5. Ĺ‚ańcuch_WojciewskiPrzede wszystkim w założeniach przyjęto, że najwłaściwszą metodą transpozycji dyrektywy będzie odrębna ustawa. Zasadniczym powodem jest specyfika roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji, ale również konstrukcja samej dyrektywy, która ma charakter punktowy. W dyrektywie znalazły się przepisy prawa materialnego, procedury cywilnej oraz wybrane zagadnia prawa publicznego (np. definicja kartelu, programów leniency i inne).

Stworzenie odrębnego modelu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu prawa konkurencji nie zapobiegnie całkowicie potrzebie wprowadzenia zmian w Kodeksie cywilnym, czy ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, a także nie można całkowicie wykluczyć potrzeby wprowadzenia zmian w Kodeksie postępowania cywilnego.

Wszystko zależy od tego, jaki będzie wynik konsultacji międzyresortowych i konsultacji społecznych, które rozpoczęły się w połowie marca 2016 r.

Na obecnym etapie prac nie budzi wątpliwości, iż konieczne jest przyjęcie szerszego zakresu przedmiotowego ustawy niż przewiduje to dyrektywa. Dyrektywa odszkodowawcza ogranicza się do roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszeń unijnego prawa o konkurencji, które jednocześnie stanowią naruszenie prawa krajowego. Zakresem dyrektywy nie zostały objęte sprawy dotyczące czysto krajowych naruszeń prawa konkurencji. Z punktu widzenia systemu prawa krajowego i praktyki odmienne traktowanie spraw odszkodowawczych wyłącznie z punktu widzenia ich wpływu na rynek wewnętrzny UE nie znajduje uzasadnienia. Z tego względu w założeniach do projektu ustawy przyjęto, iż nowy model postępowania odszkodowawczego w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenia prawa konkurencji będzie dotyczyć również spraw czysto krajowych.

Warto zwrócić szczególną uwagę na nowy model postępowania dowodowego w tego typu postępowaniach odszkodowawczych i na kluczową rolę sądu sprowadzającą się do kontroli dostępu do dowodów, ze szczególnym uwzględnieniem dowodów z akt krajowego organu ochrony konkurencji (w Polsce z akt postępowania przed Prezesem UOKiK).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 sąd krajowy na wniosek powoda lub pozwanego, spełniającego szczegółowe przesłanki określone w dyrektywie odszkodowawczej, będzie miał możliwość nakazania pozwanemu, powodowi lub osobie trzeciej ujawnienia istotnych dowodów, które znajdują się w ich dyspozycji. W tym zakresie przytoczone rozwiązanie w dużej mierze przypomina art. 248 kpc.

Dyrektywa określa szereg przesłanek, których łączne spełnienie bada sąd m.in. przedstawienie uzasadnienia zawierającego racjonalnie dostępne fakty i dowody wystarczające do uprawdopodobnienia roszczenia odszkodowawczego (w przypadku wniosku składanego przez powoda) lub uzasadnienia roszczenia strony pozwanej (w przypadku wniosku składanego przez pozwanego – art. 5 ust. 1 dyrektywy) oraz szczegółowe wskazanie dokumentu wymagającego ujawnienia, bądź co najmniej konkretnej kategorii dokumentów wymagających ujawnienia (art. 5 ust. 2 dyrektywy).

Wniosek o ujawnienie dowodów może dotyczyć wszelkich dowodów dopuszczalnych w postępowaniu przed sądem krajowym, niezależnie od ich formy. Dodatkowo, jak wskazuje dyrektywa odszkodowawcza w art. 5 ust. 4, wniosek może dotyczyć ujawnienia dowodów zawierających informacje poufne. Celem zapewnienia właściwej ochrony takich informacji dyrektywa odszkodowawcza przewiduje, że wniosek dotyczący ujawnienia dowodów zawierających informacje poufne powinien podlegać ścisłej kontroli sądu, pozwalającej na ich skuteczną ochronę.

Ujawnienie dowodów powinno być objęte kontrolą sądu, który po zbadaniu wniosku o ujawnienie oraz po analizie proporcjonalności ujawnienia, nakazuje ujawnienie dowodów bądź odmawia ich ujawnienia. Celem takiego rozwiązania jest ochrona przed nadużyciami mechanizmu ujawniania dowodów przez strony postępowania, co odpowiada tradycji prawnej ogromnej większości państw członkowskich. Takiemu celowi służy także wprowadzenie w art. 5 ust. 7 dyrektywy obowiązku wysłuchania przez sąd strony, której ujawnienie dowodu miałoby być nakazane.

Artykuł 5 ust. 3 dyrektywy określa kryteria proporcjonalności złożonego wniosku dowodowego. Sądy krajowe powinny brać pod uwagę uzasadnione interesy wszystkich zainteresowanych stron i osób trzecich. W szczególności: stopień, w jakim roszczenie lub argumentacja strony pozwanej są potwierdzone dostępnymi faktami i dowodami uzasadniającymi wniosek o ujawnienie dowodów; zakres i koszt ujawnienia dowodów; poufny charakter ujawnianych informacji. W praktyce ocena kryterium proporcjonalności będzie często decydującym elementem branym pod uwagę przez sąd podejmujący decyzję o wydaniu nakazu ujawnienia, bądź odmowie jego wydania.

Ograniczenia ujawniania dowodów

Katarzyna_Lis-Zarrias_wynagrodzenia_s_dzi_w1Poza wprowadzeniem ogólnego obowiązku ujawniana dowodów, dyrektywa odszkodowawcza wprowadza szereg ograniczeń w zakresie przekazywania materiału dowodowego, które w praktyce mogą prowadzić do osłabienia, lub w niektórych przypadkach do całkowitego wyłączenia skuteczności omawianego mechanizmu. Dyrektywa wprowadza ochronę tymczasową (tzw. szara lista dowodów) i bezwzględną określonych kategorii dokumentów znajdujących się w aktach organu ochrony konkurencji (tzw. czarna lista dowodów). Powyższa ochrona obejmuje zarówno wyłączenie/ograniczenie ujawniania określonych kategorii dokumentów (art. 6 dyrektywy), jak i zakaz wykorzystywania wskazanych dokumentów w ramach postępowania sądowego w sytuacji uzyskania do nich dostępu przez stronę wyłącznie dzięki dostępowi do akt organu ochrony konkurencji (art. 7 dyrektywy).

Ochroną tymczasową, tj. ochroną obowiązującą w czasie trwania postępowania przed organem ochrony konkurencji, powinny być objęte informacje przygotowane przez osobę fizyczną lub prawną specjalnie na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ ochrony konkurencji oraz informacje sporządzone przez organ ochrony konkurencji i przesłane stronom w trakcie postępowania, a także wycofane propozycje ugodowe. Po zakończeniu postępowania antymonopolowego dokumenty te mogą być co do zasady ujawnione (art. 6 ust. 5 dyrektywy).

Drugą kategorią ochrony dokumentów, która jest objęta ochroną bezwzględną (art. 6 ust. 6 dyrektywy odszkodowawczej) są oświadczenia składane przez przedsiębiorców w ramach procedury łagodzenia kar (leniency) oraz propozycje ugodowe, które zgodnie z dyrektywą odszkodowawczą nie mogą być nigdy ujawniane. Takie rozwiązanie stanowi istotne odejście od ugruntowanej linii orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej3. W systemach prawa, w których publicznoprawne egzekwowanie prawa konkurencji oparte jest przede wszystkim na programach łagodzenia kar (np. polski model postępowania antymonopolowego), przyjęte w dyrektywie rozwiązanie może negatywnie wpłynąć na skuteczność dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wszczętych po zakończonym postępowaniu antymonopolowym, w którym stwierdzono naruszenie.

Wyżej omówione obowiązki sądu krajowego będą wymagać odpowiedniej współpracy pomiędzy sądami a organami ochrony konkurencji (zarówno krajowymi, jak i organami innych państw członkowskich oraz Komisją). Może to powodować utrudnienia na etapie rozpoznawania wniosków o ujawnienie dowodów oraz przewlekłość postępowania.

Kolejnym rozwiązaniem dyrektywy, na które warto zwrócić uwagę jest art. 6 ust. 10 dyrektywy odszkodowawczej, zgodnie z którym sądy krajowe powinny mieć możliwość wystąpienia do organu ochrony konkurencji o ujawnienie dowodów znajdujących się w jego dyspozycji jedynie, gdy strona lub osoba trzecia nie jest w stanie lub nie może z uzasadnionych względów przedstawić tych dowodów. Z powyższego wynika, że dostęp do materiałów organu ochrony konkurencji będzie mieć raczej subsydiarny charakter w stosunku do ujawniania dowodów pomiędzy stronami i w związku z tym może okazać się w praktyce, że będzie przyznawany niezbyt często.

Podsumowując, przyszła ustawa wdrażająca dyrektywę 2014/104/UE będzie nie tylko wyzwaniem dla polskiego ustawodawcy, ale również dla polskich sądów. Wyżej opisałam tylko niektóre ze zmian wynikających z konieczności transpozycji dyrektywy odszkodowawczej. Szereg innych rozwiązań z dyrektywy może rodzić wiele wątpliwości w praktyce. Zadaniem ustawodawcy jest jak najlepsze dopasowanie przewidzianych dyrektywą rozwiązań do systemu prawa polskiego. Jednakże o sukcesie tej implementacji zadecyduje przede wszystkim praktyka stosowania tych rozwiązań. Z tego względu, w mojej ocenie istotne jest, by sędziowie, którzy będą w niedalekiej przyszłości orzekać w postępowaniach odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji (zgodnie z projektem założeń sprawy tego rodzaju będą należały do kognicji sądów okręgowych), już na etapie prac legislacyjnych nad transpozycją dyrektywy zapoznawali się z problematyką takich postępowań i nowymi mechanizmami, których wprowadzenia wymaga dyrektywa.

Polska nie należy do jurysdykcji, w której takich postępowań jest wiele, ale nie można wykluczyć, iż po wejściu projektowanej ustawy w życie zainteresowanie dochodzeniem odszkodowań od uczestników karteli na rynku polskim i europejskim wzrośnie.

PRZYPISY:

  1. Dz. Urz. z 2014 r., L 349, s. 1–19
  2. http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12283303
  3. Zob. orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-360/09, Pfleiderer AG przeciwko Bundeskartellamt oraz orzeczenie Trybunału w sprawie C-536/11, Bundeswettbewerbsbehörde przeciwko Donau Chemie AG i in.