Wsparcie czy przykry obowiązek?

Audytorzy wewnętrzni w sądach bywają postrzegani jako tropiciele
nadużyć, w dodatku nie posiadający odpowiedniego przygotowania
merytorycznego. Takie stereotypy mogą być szkodliwe, także dla
wymiaru sprawiedliwości – pisze

, audytor NIK.
Audytorzy wewnętrzni w sądach bywają postrzegani jako tropiciele nadużyć, w dodatku nie posiadający odpowiedniego przygotowania merytorycznego. Takie stereotypy mogą być szkodliwe, także dla wymiaru sprawiedliwości – pisze

, audytor NIK.

Sądownictwo, obok publicznej opieki zdrowotnej oraz szkolnictwa wyższego, należy do tych sektorów, w których najczęściej pojawiają się wątpliwości dotyczące prowadzenia działań audytowych. Tymczasem podstawę prawną do wdrożenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych wprowadzono już 1 stycznia 2002 r. w ramach procesu akcesyjnego Polski do Unii Europejskiej (zmiana ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1116). Aktualnie instytucje publiczne zobowiązane do jego prowadzenia wymienione są w art. 49 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Audyt wewnętrzny powinien być prowadzony m.in. w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym, Krajowej Radzie Sądownictwa, Ministerstwie Sprawiedliwości, jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury oraz w sądownictwie powszechnym i administracyjnym. Łącznie zobowiązanych jest dziś ponad 100 jednostek wymiaru sprawiedliwości. Ustawodawca dopuścił, głównie z uwagi na specyfikę organizacyjną, obsługę sądów rejonowych przez audytorów zatrudnionych w sądach okręgowych, zaś w jednostkach więziennictwa – w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej bądź okręgowych inspektoratach Służby Więziennej. Z danych Ministerstwa Finansów za lata 2006-2007 wynika, że tylko nieliczne z wymienionych jednostek nie zatrudniały w tym czasie audytorów (m.in. trzy prokuratury i jedna jednostka więziennictwa), natomiast często spotykaną praktyką było zatrudnianie audytorów w niepełnym wymiarze godzin.

Obawy i kontrowersje

Zakres obowiązków audytora obejmuje badanie i analizę wszystkich aspektów funkcjonowania organizacji. Ewentualne ograniczenia wynikać mogą jedynie z przepisów szczególnych, np. braku dostępu do określonych informacji niejawnych. W chwili wprowadzania audytu do porządku prawnego, na skutek m.in. licznych obaw o możliwość ingerencji audytorów w działalność orzeczniczą, w środowisku sędziowskim pojawiły się głosy postulujące ograniczenie zakresu badań wyłącznie do zagadnień finansowych. Obecnie przedstawiciele wymiaru sprawiedliwości wskazują głównie na konieczność uporządkowania kompetencji prezesów i dyrektorów sądów w kontekście sprawowania nadzoru nad pracą audytorów wewnętrznych.

Innym, kontrowersyjnym dla środowiska sędziowskiego rozwiązaniem wydaje się być powierzenie ministrowi finansów funkcji koordynatora audytu wewnętrznego w jednostkach publicznych. Rodzi to obawy o przekazywanie niektórych wyników badań poza jednostki sądownictwa, z pominięciem ich kierownictwa. Pojawiają się także krytyczne uwagi dotyczące właściwego przygotowania audytorów do pełnionych funkcji. Zdaniem wielu przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości, mają oni znacznie mniejsze kompetencje niż ci, których efekty pracy sprawdzają. Prowadzi to czasem do konfliktów, a nawet okresowej dezorganizacji pracy w badanych jednostkach.

Czy rzeczywiście obawy środowiska sędziowskiego są uzasadnione?

Audytor znaczy profesjonalista

Osoby pracujące w charakterze audytora wewnętrznego muszą legitymować się dokumentami poświadczającymi odpowiednie kwalifikacje. Przepisy dopuszczają tu zaświadczenie o egzaminie audytorskim zdanym w latach 2003-2006 w Ministerstwie Finansów, egzaminach kontrolerskich w Najwyższej Izbie Kontroli, egzaminie kwalifikującym na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, a także dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień biegłego rewidenta (respektowanych jest również szereg międzynarodowych certyfikatów). Audytorzy wewnętrzni mogą zatem wywodzić się z wielu środowisk zawodowych, a tym samym dysponować odmiennym doświadczeniem oraz przygotowaniem do pracy. Wprawdzie koniecznym wydaje się utworzenie jednolitej aplikacji prowadzonej przez samorząd zawodowy, niemniej już dziś wymagania stawiane audytorom wydają się dość wysokie. Uzyskanie uprawnień biegłego rewidenta bądź kontrolera NIK związane jest z licznymi egzaminami, ukończeniem odpowiednich aplikacji oraz, przede wszystkim, kilkuletnią pracą w dziedzinie finansów.

Praca audytorów ma charakter interdyscyplinarny, dlatego spoczywa na nich obowiązek nieustannego dokształcania się. Od strony formalnej wymóg ten regulują zarówno międzynarodowe standardy zawodowe, jak i obowiązujące przepisy.

Profesjonalne podejście audytora do prowadzonych badań przejawia się również w wymogu szczegółowego zaplanowania czynności, ich zakresu, merytorycznego uzasadnienia kolejności podejmowanych działań, a na koniec także ich pełnego udokumentowania. Audytowanym podmiotom umożliwiono składanie dodatkowych wyjaśnień lub umotywowanych zastrzeżeń do wniosków z prowadzonych badań. Dopiero po ich rozpatrzeniu gotowe sprawozdanie trafi a do kierownika jednostki. Taki tryb procedowania ma umożliwić zachowanie obiektywizmu i kontradyktoryjności postępowań audytowych.

Audytor jako rewident, analityk i doradca

Jednostki wymiaru sprawiedliwości, jeśli chodzi o kwestię gospodarowania środkami budżetowymi, nie różnią się od innych instytucji publicznych. Podstawowym zadaniem audytorów wewnętrznych zatrudnionych w sądach jest zatem prowadzenie badań i sporządzanie dokumentów umożliwiających ocenę wiarygodności sprawozdań finansowych oraz sprawozdań z wykonania budżetu. W tym celu audytor musi przyjrzeć się zarówno stronie dochodowej funkcjonowania jednostki, jak i – w głównej mierze – wydatkom. W przypadku tych ostatnich, ze względu na ich niepowtarzalność, na szczególną uwagę zasługują zwłaszcza wydatki związane z inwestycjami. Zadaniem audytorów jest ich analiza pod kątem zgodności z ustawą o finansach publicznych, przepisami o zamówieniach publicznych, rachunkowości i sprawozdawczości, a także regulacjami wewnętrznymi. W trakcie prowadzenia audytu niezbędne staje się zatem sięgnięcie do dokumentów źródłowych w postaci umów, faktur czy dokumentacji technicznej. Audytorzy oceniają przede wszystkim legalność podejmowanych działań, uwzględniają też ich efektywność oraz gospodarność. Dzięki temu kierownik jednostki może uzyskać znacznie większą wiedzę na temat funkcjonowania podległej instytucji, a w przypadku popełnionych błędów, zapobieżenia stratom oraz podjęcia działań zaradczych.

„Wysiłek związany z uzyskaniem uprawnień audytorskich można
porównać z trudem uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodów prawniczych”

Coraz częściej również kierownictwo instytucji sektora publicznego potrzebuje różnego rodzaju analiz, co wynika chociażby z potrzeb jednostek wyższego szczebla. Z pomocą może tu przyjść właśnie audytor wewnętrzny – to on posiada najlepsze kwalifikacje do właściwego gromadzenia danych i ich obrazowego przedstawiania.

Audytor czyli asystent kierownika jednostki

Przewidziana przepisami koordynacja pracy audytorów przez Ministerstwo Finansów, która wywołuje w środowisku sędziowskim spore kontrowersje, bywa często błędnie interpretowana. Co prawda, wspomniana koordynacja może obejmować weryfikację audytu, w trakcie której urzędnicy uzyskują dostęp do niektórych dokumentów wewnętrznych jednostek, jednak taka sytuacja dotyczy wyłącznie administracji rządowej. W przypadku sądownictwa koordynacja ogranicza się do udzielania wsparcia szkoleniowego oraz upowszechniania wśród audytorów międzynarodowych standardów pracy.

Przedstawiciele środowiska sędziowskiego zapominają też często o dużych możliwościach kształtowania działalności audytowej przez kierownictwo jednostek wymiaru sprawiedliwości. Roczny plan audytu tworzony jest wprawdzie przez audytora, jednak w porozumieniu z szefem jednostki. W praktyce to kierownik decyduje o ostatecznym kształcie planu, w tym o kolejności i zakresie podejmowanych działań. Co więcej, aby rozpocząć jakiekolwiek zadanie, audytor musi uzyskać od niego imienne upoważnienie. Obowiązkiem audytora wewnętrznego jest ustalenie stanu faktycznego, analiza przyczyn i skutków uchybień oraz przedstawienie zaleceń w zakresie ich usunięcia lub wprowadzenia usprawnień. Nie ma on natomiast jakichkolwiek uprawnień zarządczych, w tym wydawania poleceń czy nakładania sankcji wobec współpracowników.

Obowiązujące przepisy nie wskazują natomiast w sposób jednoznaczny kierownika jednostki, któremu audytor podlega. Co prawda prezes sądu, stosownie do art. par. 1 Ustawy z 1 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (dz. U. z 001 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm.) kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, jednak z wyłączeniem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu, który – na podstawie art. 21 ust. 2 tejże ustawy – wykonuje zadania m.in. z zakresu audytu wewnętrznego. Z kolei w par. 22-26 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 lutego 2007 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 38, poz. 249) rozgraniczono kompetencje prezesa i dyrektora sądu poprzez powierzenie prezesowi nadzoru nad administracją, kadrami i wydziałem informatycznym, zaś dyrektorowi – zarządzania wydziałami gospodarczym i finansowym. Tym samym, w zależności od interpretacji, zwierzchnikiem audytora może być zarówno prezes, jak i dyrektor sądu.

„Dzięki audytowi kierownik jednostki może uzyskać znacznie większą wiedzę na temat funkcjonowania podległej instytucji”

Konieczne zrozumienie i zaufanie

Nie ma racjonalnych przesłanek, by jednostki resortu sprawiedliwości wyłączyć z ustawowego obowiązku wdrożenia audytu wewnętrznego. Co więcej, niedawno przyjęte rozwiązania (art. 65 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz. U. z 2009 r., Nr 157 poz. 1241) w przypadku zaniechania prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce zobowiązanej, w skutek niezatrudniania audytora wewnętrznego albo niezawierania umowy z usługodawcą, wprowadzają możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności kierownika takiej jednostki z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Polskie sądownictwo ulega znacznym przeobrażeniom, także dzięki środkom unijnym. Zweryfikowanie prawidłowości ich wydatkowania jest obecnie jednym z ważniejszych zadań dla audytorów wewnętrznych. Planowana nowelizacja ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, w założeniach mająca jeszcze bardziej odciążyć prezesów od obowiązków z zakresu działalności wspomagającej funkcjonowanie sądów, jednoznacznie rozstrzygnie kwestię służbowej podległości audytorów w tych instytucjach. Proponowane zmiany zmierzają do wykreowania z dyrektorów sądów swoistych menedżerów i to we wspomaganiu ich pracy audytorzy okażą się szczególnie przydatni.

Autor jest absolwentem prawa Uniwersytetu Białostockiego, od 2004 r. pracuje jako audytor zewnętrzny w Delegaturze NIK w Białymstoku.