Koniec unii personalnej

Po latach politycznych obietnic, rozdział urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości stał się faktem. Prokuratorzy, wraz z wejściem w życie znowelizowanej ustawy o prokuraturze, dostali realne gwarancje większej niezależności. Które z przepisów mają szansę przyczynić się do naprawy polskiej prokuratury?

Ustawa z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1375) obowiązuje od pięciu miesięcy (weszła w życie 31 marca 2010 r.). Ma przynieść, jak zapisano w uzasadnieniu do jej projektu, „wyeliminowanie pozaprocesowych możliwości kierowania biegiem konkretnych spraw dla doraźnych celów politycznych”. Zakłada zatem niezależność Prokuratora Generalnego i podległych mu prokuratorów. Niezależność, która ma służyć nie tyle im samym, co stanowić tarczę chroniącą społeczeństwo przed ewentualnym bezprawiem i nadużyciami władzy.

Wraz z zakończeniem trwającej od 1990 r. unii personalnej Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, zmianie uległ sposób widzenia prokuratury w systemie władzy. Podporządkowanie jej Ministrowi Sprawiedliwości, którego urząd od lat powierzany jest przede wszystkim politykom, wpisywało ją w struktury władzy wykonawczej i otwierało pole do dyskusji nad politycznymi motywami niektórych decyzji prokuratorskich. Sprawę komplikował fakt, że jak dotąd rola prokuratury i status prokuratorów nie zostały określone w Konstytucji RP.

Niezależny szef, niezależny podwładny

Odpowiedzią ustawodawcy na ten stan rzeczy jest oddanie władzy nad prokuraturą apolitycznemu i profesjonalnemu naczelnemu jej organowi – Prokuratorowi Generalnemu. Określając wymogi stawiane osobie ubiegającej się o to stanowisko, podkreślono stałość kariery zawodowej kandydata, który musi wyróżniać się co najmniej dziesięcioletnim doświadczeniem prokuratorskim. Dopuszczono również kandydowanie sędziów Izby Karnej lub Izby Wojskowej Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów powszechnych i wojskowych, z co najmniej dziesięcioletnim stażem w sprawach karnych (art. 10a ust. 3 znowelizowanej ustawy). Wymóg wysokich kwalifikacji zawodowych oznacza faktyczne wzmocnienie pozycji szefa prokuratury, szczególnie istotne w systemie hierarchicznego podporządkowania, który obowiązuje w prokuraturze. W świetle wprowadzonych zmian nie powinno być już wątpliwości, w szczególności przy okazji trudnych i bulwersujących opinię publiczną spraw, co do ewentualnych pozamerytorycznych motywów decyzji osoby kierującej prokuraturą, jak też jej wiedzy i doświadczenia.

W trosce o niezależność urzędu – na wzór rozwiązania przyjętego w art. 178 ust. 3 Konstytucji wobec sędziów – założono, że Prokurator Generalny nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu. Zgłoszenie kandydatów na to stanowisko powierzono Krajowej Radzie Sądownictwa oraz powołanej ustawą Krajowej Radzie Prokuratury, co daje rękojmię wyłaniania osób o rzeczywiście najwyższych kwalifikacjach zawodowych, posiadających autorytet w środowisku. Szefa prokuratury powołuje Prezydent RP spośród dwóch kandydatów zgłaszanych przez KRS i KRP (w przypadku pierwszego powołania kandydatów przedstawiła tylko KRS). Nominacja z rąk Prezydenta RP, który odbiera od szefa prokuratury ślubowanie, stanowi upoważnienie i zobowiązanie do rzeczywistej niezależności.

Prokurator Generalny powoływany jest na długą, sześcioletnią kadencję, bez możliwości jej powtórzenia. Rozwiązanie to ma chronić piastuna urzędu również przed podejrzeniem o ewentualne działania „na pokaz”, w celu uzyskania powołania na kolejną kadencję. Czynnikiem sprzyjającym rzeczywistej niezależności tak od polityków, jak i środowisk, z których będą wywodzić się szefowie tego urzędu, będzie możliwość przejścia w stan spoczynku po zakończeniu kadencji, bez dodatkowych warunków.

Nadzór w niezbędnym minimum

Postulowana niezależność szefa polskiej prokuratury nie wyklucza kontroli właściwego sprawowania jego urzędu. Zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji RP, do Rady Ministrów należy zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i porządku publicznego. Premier został więc wyposażony w instrumenty kontroli i oceny Prokuratora Generalnego. Pośród nich należy wymienić kontrasygnatę na akcie powołania i odwołania Prokuratora Generalnego przez Prezydenta RP (art. 144 ust. 2 Konstytucji RP), jak również możliwość wystąpienia do Sejmu o odwołanie szefa prokuratury w razie odrzucenia przez Sejm rocznego sprawozdania z działalności prokuratury. Nadto Premier będzie mógł w każdym czasie żądać od Prokuratora Generalnego przedstawienia informacji na temat związany ze strzeżeniem praworządności i czuwaniem nad ściganiem przestępstw. Premier wyposażony został również w prawo kierowania do Sejmu wniosku o odwołanie Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji, gdyby ten sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu (art. 10f ust. 1 ustawy o prokuraturze).

Uprawnienia o charakterze quasi kontrolnym i koordynującym w stosunku do Prokuratora Generalnego ma również Minister Sprawiedliwości – tak samodzielne, jak i związane z uczestniczeniem w organach kolegialnych KRS i KRP. Są nimi: udział w procedurze wyłaniania kandydata na stanowisko Prokuratora Generalnego i jego odwołania, opiniowanie rocznego sprawozdania Prokuratora Generalnego, wnioskowanie o zezwolenie przez sąd dyscyplinarny na pociągnięcie szefa prokuratury do odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej. Nadto Ministrowi powierzono wydawanie aktów wykonawczych z zakresu działania prokuratury, przede wszystkim zaś określenie regulaminu urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Opisane wyżej instrumenty nadzoru i kontroli winny okazać się dostateczne dla osiągnięcia celu związanego z prawidłowym wykonywaniem obowiązków przez Prokuratora Generalnego. Jednocześnie wydają się umiarkowane, skonstruowane z poszanowaniem niezależności naczelnego organu prokuratury. Pewne wątpliwości może budzić jedynie nieprecyzyjne określenie przesłanki odwołania Prokuratora Generalnego w postaci „sprzeniewierzenia się ślubowaniu” oraz towarzyszącej temu odwołaniu procedury. Na wniosek Prezesa Rady Ministrów Sejm może bowiem odwołać Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji uchwałą podjętą większością dwóch trzecich głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W zakresie złożenia wniosku o odwołanie, Premier nie będzie związany opinią KRP.

Bardziej jednoznaczna wydaje się konstrukcja przesłanek odwołania szefa prokuratury przez Sejm na wniosek Premiera, w sytuacji odrzucenia jego rocznego sprawozdania przez Sejm. W tym przypadku skuteczność działań Prokuratora Generalnego poddano przejrzystej parlamentarnej kontroli.

Gwarane dla prokuratorów

Prokuratura w polskim systemie prawnym nie stanowi części sądownictwa. Zgodnie z art. 10 oraz 173 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości należy wyłącznie do sądów i trybunałów. Prokuratorzy, w przeciwieństwie do sędziów, nie są niezawiśli, ale powinni być niezależni i bezstronni. Zadaniem prokuratury jest bowiem strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze), w tym podejmowanie środków „zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach”. Zatem rolę prokuratury w systemie organów ochrony prawnej można określić jako quasi judykacyjną (por. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie SK 54/06, publ. OTK – A z 2007 r., Nr 3, poz. 23). Za powyższym stwierdzeniem przemawia obowiązek uwzględniania przez prokuratorów okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i niekorzyść oskarżonych (art. 4 k.p.k.) oraz bezstronności (art. 7 k.p.k.).

Niezależności prokuratorów, zgodnie ze znowelizowaną ustawą, sprzyja wprowadzenie kadencyjności stanowisk szefów prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych. W przypadku najwyższych szczebli prokuratury kadencja trwa sześć lat. Wykluczono możliwość powtórzenia kadencji bezpośrednio po jej zakończeniu. Prokuratorzy rejonowi pełnią swe funkcje przez cztery lata, jednak z możliwością powtórzenia kadencji. Takie odstępstwo od zasady może jednak budzić wątpliwości. Szefowie prokuratur rejonowych mogą bowiem ulec pokusie, w imię zachowania stanowiska funkcyjnego, przypodobania się władzy. Prokuratury te, jako najbliższe obywatelom, w zasadniczym stopniu decydują zaś o postrzeganiu prokuratury jako całości.

Określenie przejrzystej ścieżki awansu (art. 24 pkt 9 w zw. z art. 14a ust. 1-4 powołanej ustawy), skonstruowanej na kształt modelu kariery sędziowskiej, to kolejny, powszechnie oczekiwany pomysł ustawodawcy na wzmocnienie niezależności prokuratorów. Podobny cel ma spełnić powiązanie podstawy odwołania szefa prokuratury ze względu na nienależyte pełnienie obowiązków, z koniecznością uzyskania przez Prokuratora Generalnego zezwalającej (wiążącej) uchwały Krajowej Rady Prokuratury w tej sprawie.

Odejście od nagród i wzmocnienie prokuratorskiego samorządu to kolejne zmiany wzmacniające prokuratorską niezależność. Na jej straży stoi wspomniana już Krajowa Rada Prokuratury (art. 24 pkt 1 ustawy). Do pozostałych statutowych zadań KRP należy zaliczyć m.in. występowanie do sądu dyscyplinarnego o pociągnięcie Prokuratora Generalnego do odpowiedzialności dyscyplinarnej, opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących prokuratury, wysłuchiwanie informacji Prokuratora Generalnego o działalności prokuratury i wyrażanie opinii w tym zakresie, uchwalanie zasad etyki zawodowej prokuratorów oraz czuwanie nad jej przestrzeganiem. KRP wyposażono nadto w istotne kompetencje w zakresie rozpatrywania i oceny kandydatów do pełnienia stanowisk prokuratorskich wszystkich szczebli oraz ich przedstawiania Prokuratorowi Generalnemu wraz z wnioskiem o powołanie.

Niezależność prokuratora jako organu procesowego

W art. 8 ust. 1 przytoczonej ustawy potwierdzono, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków, że przy wykonywaniu czynności prokurator jest niezależny. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 8 ust. 2., prokurator jest obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego, jednak te nie mogą dotyczyć treści czynności procesowej. W art. 8 ust. 3 założono, że zarządzenia, wytyczne oraz polecenia dotyczące konkretnie oznaczonej sprawy są włączane do jej akt. Tylko prokurator bezpośrednio przełożony może zmienić lub uchylić decyzję prokuratora podległego. Będzie to wymagało formy pisemnej, a dokument stwierdzający ingerencję zwierzchnika załączony zostanie do akt sprawy. Polecenia przełożonego powinny mieć charakter wyłącznie organizacyjno- porządkowy.

Okres obowiązywania opisywanej ustawy jest zbyt krótki, by dokonać oceny funkcjonowania nowych rozwiązań w praktyce. Wypada natomiast mieć nadzieję, że rozpoczęty proces naprawy prokuratury będzie kontynuowany i wzmocni go osoba nowego Prokuratora Generalnego. W znacznym stopniu to jego rzeczywista niezależność, będąca przecież w główniej mierze cechą charakteru, pozwoli przenieść nowy model funkcjonowania tej instytucji na niższe szczeble, mówić o sukcesie ustawy oraz określić standard niezależnej prokuratury. Jednocześnie godzi się podkreślić, że prokuratura winna znaleźć w niedalekiej przyszłości swoje ustrojowe umocowanie w Konstytucji, zaś prokuratorska niezależność zostać konstytucyjnie zagwarantowana.

Autor jest sędzią, głównym specjalistą w Departamencie Organizacyjnym Ministerstwa Sprawiedliwości.