Egzamin prawniczy z odwołaniem

Kamila_Napi_rkowska-Pi_atTryb odwoławczy od uchwał ustalających negatywny wynik egzaminów zawodowych jest mechanizmem kontrolującym prawidłowość ocen komisji egzaminacyjnych I stopnia.

Należy patrzeć na to postępowanie przez pryzmat ochrony interesu publicznego, rozumianego jako zapewnienie wykonywania zawodów zaufania publicznego przez osoby należycie przygotowane.

Podstawy prawne

Zasady i tryb rozpoznawania odwołań od uchwał o wyniku prawniczych egzaminów zawodowych (adwokackiego, radcowskiego i notarialnego) regulują przepisy ustawy z 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.), ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233 ze zm.) i ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz.164 ze zm.). W pierwotnym brzmieniu, ustawy te nie przewidywały uprawnienia do wnoszenia odwołań od uchwał ustalających negatywny wynik egzaminu. Przyznawały zdającym jedynie możliwość ponownego przystąpienia do egzaminu, z którego to uprawnienia można było skorzystać tylko raz.

Możliwość wniesienia odwołania wprowadziła ustawa z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). Przyznała ona zdającym uprawnienie do zaskarżenia wyniku egzaminu w drodze odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Przepisy te zostały uznane za niekonstytucyjne mocą wyroków Trybunału Konstytucyjnego, wskazującego na konieczność zagwarantowania organom samorządów prawniczych odpowiedniego wpływu na zakres merytoryczny egzaminu, w tym adekwatnej reprezentacji w składzie komisji egzaminacyjnych, rozumianej również jako uczestnictwo przedstawicieli samorządu w postępowaniu odwoławczym po przeprowadzeniu egzaminu (por. m.in. wyrok z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06).

Nowy model odwoławczy

Ustawą z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), ustawodawca na nowo ukształtował unormowania regulujące zasady przeprowadzania i przebiegu egzaminów zawodowych. Chodziło o zharmonizowanie trybu przeprowadzania egzaminów z zadaniami samorządów zaufania publicznego. W szczególności, ustawa wprowadziła nowy model odwoławczy od uchwał komisji egzaminacyjnych I stopnia, ustalających negatywny wynik egzaminu, w tym istotne novum poprzez utworzenie komisji egzaminacyjnych II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, jako organów odwoławczych.

Stosownie do znowelizowanych przepisów, rozpoznawanie odwołań należy do kompetencji właściwych komisji odwoławczych, powoływanych odrębnie w odniesieniu do każdego z egzaminów (odpowiednio adwokackiego, radcowskiego lub notarialnego) przez Ministra Sprawiedliwości w drodze zarządzenia. Każda z komisji egzaminacyjnych II stopnia liczy 9 członków, przy czym 5 wskazuje Minister (i spośród nich wyznacza przewodniczącego komisji), zaś 4 – adwokatów, radców prawnych bądź notariuszy, odpowiednio w zależności od rodzaju egzaminu – Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Rada Radców Prawnych lub Krajowa Rada Notarialna. W ten sposób realizowany jest wymóg zapewnienia adekwatnej reprezentacji przedstawicieli samorządów w składach komisji. Ustawodawca nie wprowadza szczególnych wymagań co do kwalifikacji kandydatów, zastrzegając jedynie, by krąg powołanych ograniczał się do osób, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię rzetelnego rozpoznania odwołań.

Kamila_Napi_rkowska_–_Pi_at__Egzamin_prawniczy_z_odwo_aniem_zdj._arch._MSKażda z komisji odwoławczych powoływana jest na 2–letnią kadencję, przy czym ustawodawca przewidział możliwość powoływania tzw. komisji dodatkowych, gdy przemawiają za tym względy organizacyjne, w szczególności duża liczba wniesionych odwołań. Tytułem przykładu wskazać należy, że kierując się troską o zapewnienie sprawności postępowania, na potrzeby rozpoznania odwołań od wyników egzaminu adwokackiego i radcowskiego, przeprowadzonych w marcu 2016 r., obok komisji kadencyjnych, powołane zostały po dwie komisje dodatkowe.

Krąg podmiotów uprawnionych do wnoszenia środków odwoławczych ustawodawca ograniczył wyłącznie do zdających. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i biegnie dla każdego uprawnionego od daty otrzymania uchwały komisji egzaminacyjnej I stopnia.

Kryteria oceny prac egzaminacyjnych

Zgodnie z przepisami ustawy, egzamin polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu. Zadania egzaminacyjne mają charakter otwarty, przez co nie jest możliwe ustalenie prostego wzorca oceny ich rozwiązania. Byłoby to nieuprawnione i bezcelowe, z uwagi na potencjalną możliwość różnych, aczkolwiek prawidłowych, rozwiązań. Z tego też powodu ustawodawca wprowadził jedynie kryteria oceny prac, takie jak zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu reprezentowanej strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że kryteria te muszą być spełnione łącznie, bo tylko wtedy możliwa jest ocena, że zdający uprawniony jest do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu. Stopniowalność ocen nakłada natomiast na komisje obowiązek wszechstronnego zbadania wpływu ewentualnych błędów na ocenę pracy, przy czym nie wszystkie błędy dopuszczają wartościowanie w ramach skali ocen pozytywnych (3–6). Stwierdzenie błędu, który dyskwalifikuje pracę, skutkować może wyłącznie oceną negatywną.

W autonomiczne i niezależne ocenianie prac przez poszczególnych egzaminatorów wpisany jest element subiektywny – różnice w ocenie poszczególnych elementów prac czy nawet rozbieżności w ocenach. Dla wyważenia tego czynnika i uzyskania możliwie obiektywnej oceny, ustawodawca przyjął, że każda praca sprawdzana jest niezależnie przez dwóch egzaminatorów, a ostateczną ocenę pracy stanowi średnia przyznanych przez nich ocen cząstkowych (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r.,
II GSK 447/13, z dnia 27 lutego 2014 r.,
II GSK 1959/12, z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 40/13, z dnia 14 grudnia 2011 r., II GSK 695/11). Kryteria ocen zawarte są wyłącznie w ustawie – waloru normatywnego pozbawione są tzw. opisy istotnych zagadnień, czyli opracowane przez zespoły przygotowujące zadania wzorce poprawnego rozwiązania zadań egzaminacyjnych. Nie tworzą one nowych kryteriów ocen, lecz stanowią dokument wewnętrzny o charakterze pomocniczym dla egzaminatorów, będący modelem standardowego rozwiązania zadania (por. wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., VI SA/Wa 225/11).

Zasady rozpoznawania odwołań

Do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obsługę administracyjno–biurową komisji zapewnia Minister Sprawiedliwości, który z mocy upoważnień ustawowych określa też, w drodze rozporządzeń, m.in. tryb i sposób działania komisji. Uwzględnia przy tym konieczność prawidłowego i terminowego rozpoznawania odwołań. Stosowane uregulowania poddane zostały wykładni w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, wydanych na kanwie rozpoznawania skarg od uchwał komisji odwoławczych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postępowanie przed komisją odwoławczą nie jest typową procedurą odwoławczą w rozumieniu K.p.a., w ramach której sprawa zostaje rozpoznana ponownie w jej całokształcie, a postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu, ograniczonym przede wszystkim do oceny podniesionych zarzutów. Komisja kontroluje zatem tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez skarżącego. Celem tego postępowania jest rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie wszystkich prac egzaminacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2011 r, II GSK 1421/10 i II GSK 1289/10, z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 873/14).

W orzecznictwie zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska w odniesieniu do możliwości wytknięcia przez komisje odwoławcze nowych wad pracy, a w konsekwencji podnoszenia nowych zarzutów, nie postawionych przez komisje I stopnia.

W części wyroków wskazywano, że nie jest dopuszczalne, by komisja odwoławcza uznała zarzuty zdającego za trafne, ale jednocześnie wskazała nowe wady pracy i na tej podstawie utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, bądź, by komisja uznała zarzuty odwołania za nietrafne, ale dodatkowo wytknęła inne wady pracy i na tej podstawie uznała wystawione oceny za prawidłowe. Zauważenie dodatkowych wad pracy jest możliwe tylko wówczas, gdy wady te nie zaważyły na ocenie pracy i nie stanowiły podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały. Komisja nie może zatem oprzeć swego rozstrzygnięcia na dodatkowo zauważonych błędach (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 873/14).

Kamila_Napi_rkowska_–_Pi_at__Egzamin_prawniczy_z_odwo_aniem_2W innych orzeczeniach przyjęto pogląd odmienny, uznający, że związanie komisji zakresem zaskarżenia i treścią zarzutów nie oznacza braku kompetencji do dokonania kompleksowej oceny zaskarżonej pracy. Z mocy przepisów, komisja nie głosuje wyłącznie nad zasadnością zarzutów odwołania, ale i nad ostateczną oceną pracy, co jest równoznaczne z uprawnieniem do dokonania takiej oceny. W ramach swych uprawnień, komisja może wskazywać mankamenty objętej odwołaniem pracy, których nie dostrzegła komisja I stopnia, jak i oczywiście również jej dotychczas niedostrzeżone zalety. Kontrola organu odwoławczego, który w ramach posiadanych kompetencji ma uprawnienia do wydania uchwały o charakterze merytoryczno–reformatoryjnym, nie może być bowiem iluzoryczna. Takie działanie komisji nie stanowi naruszenia zasady reformationis in peius, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje niezmienione – utrzymane w mocy i nie dochodzi do obniżenia oceny zaskarżonej pracy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r., II GSK 1679/14, z dnia 7 kwietnia 2016 r., II GSK 2532/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., VI SA/Wa 2071/14 i z dnia 27 czerwca 2012 r., VI SA/Wa 722/12).

Ostatni sprawdzian umiejętności

Komisje odwoławcze w swej praktyce orzeczniczej opowiedziały się za drugim z wyżej wymienionych poglądów, przyjmując, że jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania, w ramach zakreślonego zarzutami zakresu zaskarżenia, komisja dostrzeże mankamenty pracy, nie podnoszone dotychczas przez egzaminatorów komisji I stopnia, ma obowiązek brania ich pod uwagę. Przedmiotem oceny komisji w postępowaniu odwoławczym jest zasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu, co nie oznacza, że komisja jest zwolniona z konieczności analizy wszystkich ustawowych przesłanek oceny pracy egzaminacyjnej. Generalnym zarzutem każdego odwołania jest bowiem właśnie zbyt surowa ocena, skutkująca podjęciem uchwały o negatywnym wyniku egzaminu.

Rolą komisji jest stwierdzenie, czy zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu. Dokonanie tej oceny musi nastąpić z uwzględnieniem naczelnej zasady obowiązującej w postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu, nakładającej na organy obowiązek ochrony interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby należycie do tego przygotowane. Tak rozumiany interes publiczny doznałby istotnego uszczerbku w sytuacji, gdyby komisja odwoławcza, stwierdzając zasadność zarzutów odwołania, dopuściła jednocześnie do wykonywania zawodu osobę, która popełniła inne rażące a niedostrzeżone dotychczas uchybienie, świadczące o braku przygotowania do wykonywania zawodu. Egzamin jest bowiem dla osoby predestynującej do wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego czy notariusza, ostatnim sprawdzianem jej umiejętności.

Cel egzaminu w orzecznictwie

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, bezpieczeństwo podmiotów korzystających z pomocy prawnej wymaga obiektywnego sprawdzenia kwalifikacji osób wykonujących zawód zaufania publicznego. Przepisy dotyczące przeprowadzania egzaminu należy wykładać i stosować przy uwzględnieniu celu, któremu służyło ich ustanowienie. Celem tym jest zapewnienie wysokiego stopnia profesjonalizmu osoby dopuszczonej do wykonywania danego zawodu, przez co egzamin zawodowy nie może cechować się tolerancją dla popełnionych błędów.

W licznych wyrokach sądy administracyjne wskazywały także, że wychodząc z założeń aksjologicznych ustaw normujących zawody zaufania publicznego, przy ustalaniu wyniku egzaminu znacznie wyższą wartością jest wzgląd, by wynik egzaminu odpowiadał poziomowi przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu, nie zaś drugorzędnemu interesowi zdającego. Postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu ma szczególny charakter, którego celem jest przede wszystkim ochrona interesu publicznego, rozumianego jako sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., II GSK 319/12, z dnia 22 maja 2014 r., II GSK 293/13).

Tytułem podsumowania wskazać należy, że ustalenie wyniku egzaminu należy do wyłącznej kompetencji komisji egzaminacyjnych I stopnia, zaś kontrola prawidłowości i rzetelności oceny prac egzaminacyjnych powierzona została komisjom odwoławczym. Postępowanie w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu jest zatem postępowaniem dwuinstancyjnym – zdający mają możliwość poddania uchwały kontroli instancyjnej komisji II stopnia, przy czym od uchwały tej komisji służy skarga do sądu administracyjnego, przez co działanie komisji podlega również kontroli sądowej.

Taki model odwoławczy gwarantuje obiektywizację ocen prac egzaminacyjnych. Z uprawnienia tego korzysta corocznie średnio około 70 % zdających, którzy egzaminu nie zdali. Różna jest skuteczność wnoszonych odwołań. W oparciu o dane dotyczące postępowań odwoławczych od wyników egzaminów przeprowadzonych w latach 2009 – 2015 wskazać należy, że:

  • w odniesieniu do egzaminu adwokackiego: egzaminu nie zdało 2038 osób, odwołało się 1495 (73 %), uwzględniono 444 odwołania (29%)
  • w przypadku egzaminu radcowskiego: uwzględniono 829 (23%) odwołań wniesionych przez 3652 (71%) spośród 5166 zdających z wynikiem negatywnym
  • egzaminu notarialnego nie zdały 1764 osoby, odwołania wniosły 902 (51%), uwzględniono 178 (20%).

Na szczególne podkreślenie zasługuje wyjątkowo wysoka stabilność orzeczeń komisji odwoławczych, świadcząca o niezmiernie wysokim poziomie pracy tych komisji, a pośrednio również i komisji egzaminacyjnych I stopnia. Na ogólną liczbę 910 skarg wniesionych do WSA sądy prawomocnie uchyliły zaledwie 26 uchwał (2,85%).

Przytoczone dane statystyczne najpełniej przekonują o celowości istnienia komisji odwoławczych – dzięki przeprowadzonym przez te komisje postępowaniom, uprawnienia do wykonywania zawodu uzyskało 1450 osób, którym początkowo nie powiodło się na egzaminie.