Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych – poszukiwanie nowego modelu

Tagi:

Tomasz_Darkowski_zdj_cieCzternaście lat temu Sejm uchwalił ustawę o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych1 , która przynajmniej teoretycznie miała dostosowywać prawo polskie do wymogów stawianych w związku z akcesją do Unii Europejskiej.

Wymóg implementacyjny związany był z obowiązkiem ratyfikacji i stosowania Konwencji z 1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz dwóch protokołów dodatkowych do tej konwencji. Ponadto, w momencie uchwalania tej ustawy, odpowiedzialność osób prawnych przewidziana była w szeregu innych aktach prawa międzynarodowego, w większości konwencji Rady Europy, UE, czy ONZ.

W projekcie przekazanym wówczas do Sejmu uwzględniono też ówczesny projekt decyzji ramowej w sprawie zwalczania terroryzmu. Projektowaną odpowiedzialność określono jako odpowiedzialność karną. Należy nadmienić, że po przyjęciu tej ustawy nastąpił gwałtowny rozwój europejskiego obszaru wzajemnej współpracy w sprawach karnych. Od tamtego momentu przyjęto bowiem całą listę decyzji ramowych, a następnie dyrektyw, które nakładały na państwa członkowskie znacznie bardziej skonkretyzowane wymogi. Dotyczyły one odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w stosunku do coraz to nowych typów przestępstw.

Obawy prawników i przedsiębiorców

Przyjęta ustawa spotkała się z bardzo wstrzemięźliwym przyjęciem przez znawców doktryny prawnej oraz przez przedsiębiorców. Odpowiedzialność karna lub quasi karna podmiotu zbiorowego była niezgodna z klasyczną doktryną prawa karnego, wyrażoną w łacińskiej maksymie societas delinquere non potest. Zgodnie z nią, podmiot niematerialny, który sam z siebie nie ma możliwości wywoływania jakichkolwiek skutków w otaczającej nas rzeczywistości, nie może odpowiadać za czyn zabroniony, będący rodzajem pewnego działania lub zaniechania w ramach tej rzeczywistości.

Przedsiębiorcy wyrażali natomiast obawy przed abstrakcyjną odpowiedzialnością za swoich pracowników i związanymi z tym potencjalnymi kosztami.

W efekcie tych obaw zdecydowano się przyjąć wtórny model odpowiedzialności, uwarunkowany stwierdzeniem odpowiedzialności za czyn zabroniony osoby fizycznej, która wykazywała związek z podmiotem zbiorowym. Oparcie odpowiedzialności podmiotu na związku z działaniem jego „reprezentanta” jest typowe dla większości aktów prawa międzynarodowego, jednakże nie oznacza to, że akty te wykluczają albo umniejszają możliwość samodzielnej odpowiedzialności podmiotu zbiorowego za czyn zabroniony.

Polski ustawodawca, będąc wiernym XIX–wiecznej tradycji, postanowił zatrzymać się w połowie drogi i nadać tej odpowiedzialności charakter wtórny, w stosunku do odpowiedzialności organu lub osoby działającej w imieniu podmiotu.

Zaskarżone przepisy

Łącznik ten nabrał jednak również szczególnego znaczenia funkcjonalnego, gdyż postępowanie na bazie tej ustawy uzależniono od prejudykatu w postaci orzeczenia skazującego osobę fizyczną – „reprezentanta”. W efekcie, odpowiedzialność ta ma nie tylko charakter wtórny, ale jest również istotnie odsunięta w czasie w stosunku do czynu i do postępowania przygotowawczego.

Tomasz_Darkowski_„Odpowiedzialno___podmiot_w_zbiorowych_zdj._WojciewskiW postępowaniu sądowym prokurator w myśl brzmienia art. 5 ustawy musi ponadto dowieść podmiotowi zbiorowemu winę w wyborze lub nadzorze, lub tzw. winę w organizacji.

Mimo i tak daleko posuniętych ograniczeń, ustawa ta została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez Polską Konfederację Pracodawców Prywatnych. TK, w wyroku z 3 listopada 2004 r sygn. akt K 18/03, uznał część zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją jednakże dopuścił stworzenie takiej formy odpowiedzialności uznając że jest to odpowiedzialność wtórna o charakterze represyjnym – tzw. odpowiedzialność karna sensu largo.

W wyniku tego orzeczenia oraz niefortunnego, być może, brzmienia art. 3 pkt 1 ustawy, wykształciła się w orzecznictwie interpretacja, że podmiot zbiorowy nie może ponosić odpowiedzialności za czyny zabronione, popełnione przez członków zarządu spółek prawa handlowego, jeśli działali w ramach swoich uprawnień i obowiązków 2. Wskazana interpretacja jest trudna do zaakceptowania. Prowadzi bowiem do wniosku, że podmiot zbiorowy nie odpowiada za czyny, których charakter i ciężar zdecydowanie bardziej przemawiają za jego odpowiedzialnością niż np. przestępstwo popełnione przez pracownika czy podwykonawcę.

Ocena stosowania ustawy

Ustawa weszła w życie w 2003 r. Od momentu jej obowiązywania do początku 2016 r. w prokuraturze zarejestrowano ponad 800 spraw3, które mogły dotyczyć odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Z tej puli do sądu trafiło blisko 250 wniosków o stwierdzenie tej odpowiedzialności. Wyrok uznający taką odpowiedzialność wydano jednak tylko w ok. 120 sprawach.

Zgodnie z art. 7 tej ustawy, sąd orzeka karę pieniężną w wysokości od 1000 do 5 000 000 złotych, nie wyższą jednak niż 3% przychodu osiągniętego w roku obrotowym, w którym popełniono czyn zabroniony, będący podstawą odpowiedzialności podmiotu zbiorowego. W praktyce jednak większość orzeczonych kar to 1000 zł, a więc minimalny próg zagrożenia karnego. Najwyższa orzeczona kara wynosiła 14 tys. zł4.

W związku z faktem, że obowiązek ustanowienia odpowiedzialności osób prawnych przewiduje Konwencja o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych 5, polskie przepisy były przedmiotem oceny przez specjalną grupę ewaluatorów OECD. Wskazali oni szereg powszechnie znanych problemów, najistotniejszym był jednak dysfunkcjonalny model przepisów, powiązany z warunkiem prejudykatu. W ramach rundy ewaluacyjnej, padało również szereg pytań, co do sytuacji, w których nie udało się zidentyfikować sprawcy lub wobec sprawcy nie mogło się toczyć postępowania karne. Grupa sformułowała zalecenia zmian, które nie zostały dotychczas zrealizowane.

Wątpliwości Komisji Europejskiej

Ponadto w ciągu ostatnich dwóch lat pojawiały się, choć na razie w sposób nieformalny, pytania przedstawicieli Komisji Europejskiej o praktyczne funkcjonowanie tej ustawy. Przedstawiane dane nie wzbudzają raczej zaufania, tym bardziej, że w okresie ostatnich kilku lat pojawiły się doniesienia o korumpowaniu polskich urzędników przez przedstawicieli dużych firm amerykańskich, mających swoje 16-17_deregulacjaoddziały lub spółki–córki w Polsce. Brak jednak wiedzy o realnych i dotkliwych karach orzeczonych przez polskie sądy.

Jednocześnie można jednak na stronach amerykańskiej Komisji Papierów Wartościowych i Giełd znaleźć informację o tym, że w wyniku postępowania dotyczącego przekupstwa zagranicznych urzędników, będącego jedną z form odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, spółki Koninklijke Philips Electronics (spółka holenderska działająca również w USA) i Eli Lilly and Company, musiały zapłacić w 2012 r. i 2013 r., w związku z przekupstwem urzędników na terytorium Polski, wysokie kary – odpowiednio 4,5 mln dolarów i 28 mln dolarów6.

Uznanie przez Komisję Europejską, że polska ustawa jest dysfunkcjonalna, będzie oznaczać potencjalne stwierdzenie błędnego implementowania szeregu dyrektyw, a w dalszej perspektywie – nawet ryzyko sankcji finansowych dla Polski.

Diagnoza obecnych problemów

Nieprawidłowo skonstruowany model odpowiedzialności powoduje, że w praktyce organy prowadzące postępowanie zawsze będą napotykać następujące problemy:

w trakcie postępowania karnego, dotyczącego sprawcy będącego osobą fizyczną, zbierane są przede wszystkim dowody, dotyczące tej osoby, a kwestia potencjalnej odpowiedzialności podmiotu zbiorowego traktowana jest jako uboczna;

brak określenia zasad postępowania poprzedzającego skierowanie wniosku, niejasne jest więc w jaki sposób należy zbierać dowody, mające znaczenie stricte dla odpowiedzialności podmiotów zbiorowych (skazanie osoby fizycznej jest przecież jedynie otwarciem drzwi, ale nie jest wystarczające do „skazania” podmiotu);

  • wskutek dużego przesunięcia czasowego postępowanie wobec podmiotu jest narażone na uznanie za bezprzedmiotowe, w związku z przekształceniami lub choćby w związku z wyprowadzeniem majątku do innego podmiotu;
  • w wyniku stworzenia swoistej „wtórnej” odpowiedzialności podmiotu, nie jest do końca jasne, co określa standard winy w wyborze, nadzorze lub organizacji.

Analiza poszczególnych spraw wskazuje, że sądy stosują znacznie bardziej zaostrzony standard w stosunku do odpowiedzialności cywilnej, która paradoksalnie może być bardziej dotkliwa niż kara pieniężna, wymierzona na podstawie tej ustawy.

Najistotniejsze jest jednak, że obecna ustawa nie pozwala na przypisanie odpowiedzialności podmiotowi zbiorowemu, w sytuacji, w której do popełnienia czynu doszło w wyniku niedbalstwa lub wręcz umyślnego działania, ale nie można ustalić sprawcy lub też do wypełnienia znamion doszło w wyniku kolektywnych działań wielu osób, którym nie można przypisać współsprawstwa. Przykładem może być zanieczyszczenie i dopuszczenie do sprzedaży wadliwej partii leków albo spowodowanie znacznych szkód w środowisku przez duże przedsiębiorstwo produkcyjne.

Podsumowując można stwierdzić, że największym mankamentem ustawy jest wtórny charakter odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, wobec odpowiedzialności karnej osoby fizycznej („reprezentanta”).

Perspektywa prawnoporównawcza

Tomasz_Darkowski_Odpowiedzialno___podmiot_w_zbiorowych_zdj._arch.MSPodstawowym wzorcem dla porównań powinny być USA, w których zapoczątkowano koncepcję nowoczesnej odpowiedzialności karnej podmiotów zbiorowych 7. Opisywany w literaturze pierwszy sądowy przypadek stwierdzenia odpowiedzialności spółki przez amerykański Najwyższy Sąd Federalny miał miejsce w 1902 r. w sprawie New York Central Railroad. Uznano w niej, że przedsiębiorstwo transportowe jest winne popełnienia czynu zabronionego, polegającego na przyznaniu ryczałtów na transport cukru8. Od tamtej pory doktryna i orzecznictwo, a w końcu i ustawodawca stanowy i federalny, rozwinęli koncepcje tej odpowiedzialności. Opiera się ona jednak na samoistnej odpowiedzialności podmiotu zbiorowego.

Koncepcja taka, wraz z rozwojem gospodarczym i zintensyfikowaniem procesu globalizacji, jest obecnie powszechnie przyjmowana, także w tradycyjnych państwach europejskich. Podobnie przejmowane są wypracowywane w USA standardy dotyczące corporate governance, które mogą mieć wpływ na ewentualne określenie braku winy w organizacji.

Samoistną odpowiedzialność osób prawnych wprowadził do kodeksu karnego ustawodawca francuski9. Orzecznictwo sądów francuskich uznało, że nie musi nastąpić identyfikacja sprawcy będącego osobą fizyczną.

Podobną drogą poszło wiele innych państw, w tym Dania i Holandia. W Niemczech miały miejsce intensywne dyskusje nad zmianą Ordnungswidrigkeiten (OWiG) z 1968 roku, które doprowadziły do nowelizacji tego aktu w lipcu obecnego roku. Wygląda jednak, że to nie ostatnia zmiana, a tendencją jest stworzenie w pełni samoistnej i prostej w stosowaniu odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, w szczególności za czyny popełnione w wyniku winy w organizacji.

Nowelizacja nie wystarczy

Poprawienie obecnie obowiązującej ustawy nie wydaje się możliwe. Ostatnie nowelizacje, które próbowały wyjść naprzeciw realnym potrzebom, takim jak choćby ograniczenie uczestnictwa nieuczciwej spółki w przetargach publicznych, rozbijają się o podstawowy problem „wtórności” odpowiedzialności. Zasady nowoczesnego rynku, a w szczególności przejmowanie praktycznie całego obrotu gospodarczego przez podmioty zbiorowe, wymaga zastosowania rozwiązań prawnych opartych na samodzielnej odpowiedzialności tych podmiotów. W innym przypadku, Polska stanie się rynkiem przyciągającym podmioty nieuczciwe i zachęcającym nawet uczciwe podmioty do obniżenia swoich standardów.

PRZYPISY:

1. Dz. U. nr 197 poz 1661 z 2002 r.

2. Patrz między innymi wyrok SN z dnia 3 września 2015 r. syg. V KK 268/15

3. Liczba spraw wpisanych do repertorium „Opz” – dane PK przekazane MS.

4. Dane własne MS zbierane na potrzeby ewaluacji praktyki stosowania ustawy

5. sporządzona w Paryżu dnia 17 grudnia 1997 r. – (Dz. U. nr 23 poz. 264 z 2001)

6. https://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa–cases.shtml

7. Dla porównania nie są tak istotne doświadczenia z Wielkiej Brytanii, które są starsze niż doświadczenia amerykańskie ale wiążą się z ogólną ewolucją odpowiedzialności karnej w common law

8. A.Crady „Corporate Criminal Liability” w American Criminal Law Review, 1053, 1995–1996

9. Patrz art. 121–2 francuskiego Kodeksu karnego