Dobra zmiana w prokuraturze

Jacek_Ska_a_zdj_cieOd wielu lat prokuratorski związek zawodowy walczył o zmiany ustrojowe w prokuraturze, tak by zwiększyć jej funkcjonalność w zwalczaniu przestępczości.

Mówiliśmy o odwróconej piramidzie, opisując jej pozbawioną rąk do pracy strukturę, w której rozmnożono synekury, połączone z przywilejem nieprowadzenia postępowań karnych i dożywotnim immunitetem na widok sądowej sali. Krytykowaliśmy system, w którym przez kolejne lata, jak grzyby po deszczu, pączkowały zbędne zadania i obowiązki, będące pożywką dla statystycznej gangreny, roztaczającej się na coraz to nowsze obszary.

Przecieraliśmy oczy ze zdumienia

Mówiliśmy o realnych zagrożeniach dla niezależności nie tylko instytucji, ale przede wszystkim prokuratorów prowadzących śledztwa. Dyskutowaliśmy o atmosferze panującej na szczytach prokuratury, którą w skrócie można by opisać jako swoisty imposybilizm. Na spotkaniach z kierownictwem uzyskiwaliśmy jeden zasadniczy przekaz: „my nic nie możemy, jest dobrze tak jak jest, system jest modelowy i nie ma co zmieniać”.

Samozadowoleniu towarzyszyła specyficzna filozofia nienarażania się, niepodejmowania wyzwań, która przekładała się na decyzje procesowe. Panowało ciche przyzwolenie na to, by poważne sprawy toczyć w nieskończoność, produkując coraz to nowe wątki i tym samym odsuwać odpowiedzialność za postawienie zarzutów, czy skierowanie oskarżenia. Zamiast dowodów, poszukiwano owoców zatrutego drzewa, by zgodnie z linią orzeczniczą, a w pewnym okresie normą Kodeksu postępowania karnego, z ulgą umorzyć sprawę.

Przykładem jest choćby sprawa domniemanej korupcji w Sądzie Najwyższym. Toczono ją długo, świadkowie umierali, godzinami słuchano taśm, aby na końcu doszukać się nieprawidłowości formalnych w procesie zbierania dowodów.

Przecieraliśmy ze zdumienia oczy, patrząc do jakich rodzajów przestępczości przywiązuje się wagę w prokuratorskiej centrali. Nie była to przestępczość vatowska, parabankowa, paliwowa, związana z obrotem nieruchomościami, czy lichwą. Za to ogromny nacisk kładziono na przestępstwa rasistowskie, bo jakiś młodzieniec wysmarował swastykę na murze jednej z białostockich kamienic, tak zwaną mowę nienawiści, o której próżno szukać czegokolwiek w polskim prawie karnym, czy na ochronę zwierząt, ze szczególnym uwzględnieniem ciemiężonego, wigilijnego karpia.

Nie bagatelizując tych istotnych problemów, pytaliśmy publicznie, czy należycie rozkłada się akcenty w ściganiu przestępczości. Mijały lata, a na zdarzenia ze skutkiem śmiertelnym jeździli wyłączenie prokuratorzy z rejonów. Awans w prokuraturze (z wyłączeniem wydziałów śledczych) prowadził wbrew wszelkim regułom logiki do tego, że było mniej pracy, mniej odpowiedzialności, a towarzyszył mu wspomniany już immunitet, połączony z dożywotnią nadzieją na nieprowadzenie spraw. Togi można było spokojnie złożyć do magazynu.

Dźwignięcie z kolan

28 stycznia 2016 r. Sejm uchwalił nowe Prawo o prokuraturze. Mamy od kwietnia nowy regulamin prokuratorski. Mamy wreszcie za sobą kilka miesięcy funkcjonowania nowych regulacji. Możemy też pokusić się o pierwsze oceny. Z pewnością, jeśli komuś wydawało się, że skostniałą i patrymonialną instytucję uda się kompleksowo zmienić w kilka miesięcy, to zasłużył na zarzut niepoprawnego optymizmu. Niewątpliwie jednak udało się przynajmniej prokuraturę dźwignąć z kolan. Była ona jednak jak zamroczony po ciosach bokser, któremu w narożniku zaaplikowano szybką odnowę. To jednak dopiero pierwsza runda i do całkowitego sukcesu droga daleka.

Jednym z istotniejszych elementów wprowadzonej reformy jest zasada obowiązkowego referatu oskarżycielskiego. Dotychczas około jedna trzecia prokuratorów nie wykonywała tego, co kojarzy się z istotą naszej służby, czyli nie prowadziła postępowań karnych i nie występowała w sądzie. Deficyt ten był wyraźnie widoczny na tle sądów, w których niemal każdy sędzia, w tym także funkcyjny, ma obowiązek orzeczniczy, czyli z mniejszą lub większą częstotliwością zakłada łańcuch, togę i wychodzi na sądową salę.

W prokuraturze tak nie było. Objęcie stanowiska funkcyjnego wiązało się z tym, że taki prokurator miał niemal pewność, że przez długie lata, a często do końca kariery, nie będzie ani oskarżać, ani dyżurować, ani obsadzać wokand.

Obowiązkowy referat

Jak jest po reformie z 28 stycznia 2016 r.? Otóż wszyscy prokuratorzy, w tym także pełniący najwyższe funkcje, muszą wykonywać podstawowe zadania oskarżycielskie. Osobiście znam wiele przykładów prokuratorów kierujących jednostkami, którzy od tego obowiązku nie uchylają się. Skala zwolnień, co stanowi prerogatywę Prokuratora Krajowego, jest zresztą zjawiskiem śladowym i dotyczy – z pominięciem prokuratorskiej centrali – raptem kilkunastu przypadków.

Oczywiście napływają pewne informacje o nadużyciach w tej sferze, polegających na ograniczaniu liczby spraw, w taki sposób, aby realizacja zasady obowiązkowego referatu nie była możliwa, albo prowadzeniu spraw najprostszych. Są to jednak nieprawidłowości, które będzie można wyeliminować.

Podkreślić również należy, że duży nacisk przywiązywany jest do tego, aby – inaczej niż w poprzednich latach – na sali sądowej znajdował się ten prokurator, który prowadził śledztwo i sporządzał akt oskarżenia. Pozwala to na uniknięcie zarzutów, że prokuratorzy do sądu chodzą bez znajomości sprawy. Zarzuty takie były powszechne, choć zbyt często nadużywane, bo patrząc na statystyki, przyznać trzeba, że prokurator jest tą stroną procesu, która z sądowej sali schodzi najczęściej zwycięsko. Mało kto bowiem wie, że w ponad 98 % spraw, w których kierujemy do sądów akty oskarżenia, zapadają wyroki skazujące.

Prokurator na dyżurze

Jacek_Ska_a_Dobra_zmiana_w_prokuraturze_zdj.WojciewskiMamy zatem obowiązkowy referat ale mamy również i obowiązkowe dyżury zdarzeniowe. Do wiosny tego roku nie pełnili ich nie tylko prokuratorzy z apelacji i okręgów, ale także w wielu jednostkach rejonowych ich szefowie i zastępcy. Była to zatem grupa liczniejsza niż zwolnionych z oskarżycielskiego referatu. Ilość prokuratorów dyżurujących była tak mała, że dawna Prokuratura Generalna, z pogwałceniem norm prawa pracy, wysyłała do boju nawet kobiety wychowujące małe dzieci.

Znany jest przypadek prokurator, która nie mając z kim zostawić swojej pociechy, na oględziny zwłok zabrała ją do lasu. Dziecko oczywiście oczekiwało w radiowozie, ale i tak jest to znakomita ilustracja dawnych patologii. Teraz dyżurują wszyscy, poza wspomnianymi rodzicami. Niektórym nie mieści się to w głowie, ale dyżurują również prokuratorzy z Prokuratury Krajowej. Wielu spośród nich zdecydowało się udzielić wsparcia warszawskim jednostkom. Znane są już przypadki, w których prowadzili na terenie Warszawy oględziny miejsca ujawnienia zwłok.

Szansa na specjalizację

Nowa organizacja prokuratury daje szanse na realizację postulatu specjalizacji. Problem ten nie był dostrzegany w Prokuraturze Generalnej, zwłaszcza w sferze najgroźniejszych zjawisk, które obecnie skupiają się wokół przestępczości gospodarczej i cyberprzestępczości. W ostatnich miesiącach sfinalizowano prace nad strukturą jednostek, która daje szansę na specjalizację. Tak jest na poziomie prokuratur regionalnych, gdzie powstały wydziały do spraw przestępczości gospodarczej i finansowo–skarbowej.

W niektórych jednostkach utworzono działy obejmujące zakresem swojej właściwości sprawy dotyczące błędów medycznych, skutkujących śmiercią człowieka. Tam, gdzie takich działów nie ma, powołano prokuratorów koordynujących ten zakres postępowań. We wszystkich jedenastu prokuraturach regionalnych są też koordynatorzy prowadzący i nadzorujący sprawy o przestępstwa z wykorzystaniem internetu oraz zaawansowanych technologii i systemów informatycznych.

Mamy zatem de facto strukturę o charakterze wyspecjalizowanym. Podobnie jest na poziomie prokuratur okręgowych. Tam utworzono, obok wydziałów śledczych, wydziały gospodarcze, a w niektórych działy do spraw przestępczości finansowo–skarbowej. We wszystkich jednostkach powołano koordynatorów zajmujących się błędami w sztuce medycznej oraz cyberprzestępczością.

Nie należy również zapominać o specjalizacji na poziomie Prokuratury Krajowej, która obecne dysponuje wydziałami i departamentami liniowymi, zajmującymi się przestępczością gospodarczą oraz przestępczością zorganizowaną i korupcją. Można zatem powiedzieć, że struktura jest przygotowana organizacyjnie i kadrowo do specjalizacji. Stanie się ona jednak faktem dopiero, gdy szefowie jednostek będą sprawniej przejmować sprawy.

Obciążenie sprawami

 

Tu dotykamy newralgicznego problemu właściwości rzeczowej prokuratur regionalnych i okręgowych. Przepisy dotyczące tej materii nie przyjęły się wszędzie w zadowalający sposób. Z jednej strony miały one umożliwić funkcjonowanie zasadniczego elementu reformy Prokuratury, jakim jest zasada obowiązkowego referatu. Z drugiej zaś strony – spowodować odciążenie znajdujących się obecnie w szczególnie trudnej sytuacji kadrowej prokuratur rejonowych, które dotychczas prowadziły ponad 99% wszystkich postępowań przygotowawczych.

W jednostkach organizacyjnych prokuratury na terenie całego kraju występują znaczne dysproporcje w obciążeniu liczbą spraw przypadających na jednego prokuratora. W jedenastu prokuraturach regionalnych dysproporcja ta waha się od 1,65 do 4,24 spraw na jednego prokuratora. W przypadku prokuratur okręgowych, dysproporcja jest jeszcze większa i mieści się w przedziale od 1,17 do 5,33 spraw na jednego prokuratora. Jedynie w dziesięciu spośród 45 prokuratur okręgowych obciążenie przekracza 4 sprawy na prokuratora. Zaobserwowany wzrost obciążenia jest niedostateczny, a w kilkunastu jednostkach widać wręcz jego spadek w stosunku do stanu sprzed reformy.

Centra walki z przestępczością

 

Jacek_Ska_a__Dobra_zmiana_w_prokuraturzeNiepokoić muszą informacje dotyczące ilości spraw przejętych do dalszego prowadzenia przez prokuratury regionalne oraz okręgowe. W przypadku prokuratur regionalnych, dysproporcja pomiędzy sprawami, o których przejecie zwracały się prokuratury podległe, kształtuje się w przedziale od 0,2 % do 52 %. W przypadku prokuratur okręgowych, przy uwzględnieniu spraw przekazanych do jednostek podległych, dysproporcja jest jeszcze większa i wynosi od minus 38 % do 122 %. Stąd też za niezbędną uznać należy kwerendę regulacji ustawowych i regulaminowych, obejmujących sferę właściwości rzeczowej prokuratur.

Niezbędne są także działania doraźne (m.in. stały monitoring funkcjonowania prokuratur), a przede wszystkim rozważenie zastosowania instrumentu, o którym mowa § 30 pkt 4 Regulaminu. Na podstawie tego przepisu Prokurator Krajowy może w zarządzeniu określić kategorie spraw, które mają prowadzić prokuratury okręgowe. Użycie tego instrumentu pozwoliłoby na realizację podnoszonego przez Prokuratora Krajowego postulatu, aby prokuratury wyższego szczebla stały się centrami do walki z przestępczością gospodarczą. Wtedy prokuratury rejonowe mogłyby skupić się w większym stopniu na przestępczości kryminalnej i drobnej, jak również uciążliwej dla obywateli przestępczości przeciwko mieniu.

Dialog, którego nie było

 

Są również inne pozytywne elementy reformy. Zdemokratyzowano samorząd prokuratorski zbliżając się do zasady, że głos każdego prokuratora jest równy – bez względu, czy jest to szef całej prokuratury, czy prokurator z „rejonówki”.

Odświeżono politykę medialną. W końcu pokazuje się nasze sukcesy, a nie zanudza informacjami o naradach aktywu kierowniczego. Ta przestrzeń wymaga jeszcze wielu zmian, ale postęp jest widoczny. Wyraźnie podkreślono w ustawie rolę organizacji reprezentujących prokuratorów i pracowników prokuratury. Konsekwencją tego jest dialog, którego dawniej nie było.

Wreszcie nastąpił przełom w sytuacji finansowej pracowników sekretariatów. Po wielu latach zamrożenia płac, dostali podwyżki i perspektywę otrzymania kolejnych. Są też nadzieje, że skończy się zapaść infrastrukturalna i przepaść, która w tej dziedzinie dzieli prokuraturę od sądów. Pozytywnie ocenić należy pierwsze doświadczenia z nagrodami dla prokuratorów. Jedną z pierwszych otrzymał prokurator, który przeprowadził głośną sprawę o zabójstwo, uzyskując w sądzie dożywocie i karę 25 lat pozbawienia wolności dla dwóch sprawców. To wyraźny sygnał, że poświęcenie dla prokuratorskiej służby będzie dostrzegane.

Zaufanie obywateli

 

Jakie zatem perspektywy roztaczają się przed polską prokuraturą? Wbrew opiniom wąskiego grona niezadowolonych (głównie dlatego, że zamiast dyrektorować muszą dyżurować) oceniam je z optymizmem, który nie jest jednak bezwarunkowy. Dziś jesteśmy bliżej niż dalej do stworzenia nowoczesnej prokuratury. Byłoby to jeszcze łatwiejsze, gdyby parlament uchwalił ustawę o modernizacji prokuratury.

Warunkami podstawowymi powodzenia całego procesu jest jednak pielęgnowanie i utrwalanie dotychczasowych osiągnięć specjalizacji i obowiązkowego referatu. Ważne jest również dążenie do wyrównania obciążenia pracą na wszystkich szczeblach organizacyjnych. W połączeniu z rzetelnym przekazem na temat codziennej pracy prokuratorów, stoimy przed ogromną szansą zdobycia zaufania obywateli. Należnego prokuratorskiej służbie, od której sprawnego wykonywania zależy w ogromnym stopniu nasze bezpieczeństwo.