Odpowiedzialność i przejrzystość w sądach

Tagi:

Martyna_PieszczekU schyłku XIX wieku Lord Acton stwierdził: „Władza deprawuje. Władza absolutna deprawuje absolutnie”. Z dzisiejszej perspektywy, słowa te zwracają uwagę na konieczność wprowadzenia do porządku prawnego rozwiązań umożliwiających reagowanie na nieprawidłowości w działaniu władzy publicznej i sprawowanie nad nią kontroli prewencyjnej.

Naprzeciw tym postulatom wychodzi opracowany w Ministerstwie Sprawiedliwości projekt ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz niektórych innych ustaw, który 9 września 2016 r. został skierowany do Sejmu (druk nr 851). Przewiduje on zmiany w ustawie z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133, z późn. zm.) w zakresie oświadczeń majątkowych sędziów oraz reguł sędziowskiej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Proponowane rozwiązania zmierzają do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Większa jawność

Kluczową zmianą jest wprowadzenie jawności oświadczeń majątkowych sędziów, które mają być udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Naruszenie obowiązku złożenia zgodnego z prawdą oświadczenia majątkowego sankcjonowane jest na drodze odpowiedzialności karnej, w oparciu o art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Analogiczne rozwiązanie obowiązuje w odniesieniu do prokuratorów. Nie istnieją żadne powody, które uzasadniałyby zróżnicowanie tych dwóch kategorii funkcjonariuszy publicznych wymiaru sprawiedliwości.

Społeczna kontrola dochodów i majątków osób zaangażowanych w sprawowanie władzy publicznej jest zgodna ze sposobem postrzegania władzy w nowoczesnym państwie, jako służby sprawowanej w interesie ogółu i jednostek, z woli, przy współudziale i pod kontrolą suwerena – narodu. Należy przy tym dodać, że projektowana regulacja stanowi rozsądne wyważenie racji pomiędzy koniecznością stworzenia skutecznego systemu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym, sprzyjającego transparentności życia publicznego, a zapewnieniem indywidualnych gwarancji poszanowania praw sędziego.

Przewidziano bowiem utajnienie danych adresowych nieruchomości oraz informacji umożliwiających identyfikację ruchomości sędziego. Zagwarantowano również możliwość objęcia informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym klauzulą „ściśle tajne” – w sytuacji, gdy ich ujawnienie mogłoby powodować zagrożenie dla sędziego lub osób dla niego najbliższych.

Elastyczny katalog kar

Projekt zakłada rozszerzenie katalogu sankcji dyscyplinarnych. Wprowadza nowe rodzaje kar o charakterze finansowym, w postaci obniżenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego od 5 % do 15% na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat. Proponowane rozwiązanie niewątpliwie sprzyja, wskazywanemu przez projektodawcę jako ratio legis, zapewnieniu większej elastyczności przy wymierzaniu kar dyscyplinarnych.

Martyna_Pieszczek_Mechanizmy_prewencyjne_i_represyjne_wobec_s_dzi_wJest to tym bardziej pożądane, gdy uwzględni się cechy charakterystyczne odpowiedzialności dyscyplinarnej. Przewinienie dyscyplinarne, określone w art. 107 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, ujęte jest obecnie w sposób bardzo ogólny, m.in. z pogwałceniem zasady nullum delictum sine lege (nie ma przestępstwa bez ustawy).

W związku z tym, że ustawodawca nie wyodrębnił i nie określił ściśle typów przewinień dyscyplinarnych, kary nie zostały przypisane do poszczególnych przewinień. Są jedynie wymienione w ramach odrębnego katalogu, w którym uporządkowano je według stopnia dolegliwości. Przy wielości możliwych do wystąpienia zachowań, które mieścić się będą w pojemnej formule przewinienia dyscyplinarnego, pożądane jest wprowadzenie szerokiego i rodzajowo zróżnicowanego katalogu kar.

Projektowana zmiana niewątpliwie przyczyni się zatem do zwiększenia możliwości doboru sankcji adekwatnej do charakteru danego przewinienia. Wybór odpowiedniego środka reakcji jest przy tym pozostawiony swobodnemu uznaniu organu orzekającego, który pozostaje związany jedynie dyrektywą proporcjonalności. Nakazuje ona wymierzenie kary współmiernej do stopnia naruszenia obowiązku służbowego oraz stopnia winy.

Projektowana dolegliwość nie jest bynajmniej wyjątkiem na tle uregulowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej obowiązujących w innych państwach europejskich. Sankcje o charakterze finansowym za naruszenie obowiązków służbowych przez sędziego przewidziane są w Hiszpanii, Austrii, Szwajcarii i Niemczech.

Dłuższe terminy przedawnienia

Istotne znaczenie dla zapewnienia rzeczywistej odpowiedzialności dyscyplinarnej ma projektowane wydłużenie terminów przedawnienia karalności przewinień do pięciu lat od chwili czynu. Jeśli w tym okresie wszczęto postępowanie dyscyplinarne, okres przedawnienia wydłuża się do ośmiu lat. Obecnie obowiązujące okresy przedawnienia są niewystarczające. Jak wynika z danych statystycznych, jakimi dysponuje Ministerstwo Sprawiedliwości, w 2015 r. blisko 11 postępowań zostało umorzonych z uwagi na przedawnienie. Stanowi to znaczną liczbę, biorąc pod uwagę ilość wszczętych postępowań – 50.

Ramy czasowe, w jakie ujęte są kompetencje do zastosowania sankcji dyscyplinarnej, powinny być wyznaczane z uwzględnieniem specyfiki odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jej zasadniczym celem jest oddziaływanie prewencyjne i represyjne wobec osób, które swoim postępowaniem uchybiły godności zawodu. Trzeba też uwzględniać konieczność przeprowadzania długotrwałych czynności wyjaśniających oraz samą wydolność organów dyscyplinarnych. Nie jest dopuszczalne – z punktu widzenia zasady trafnej reakcji, zasady powszechności odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz zasady równości – aby opieszałość organów dyscyplinarnych prowadziła do premiowania sprawców przewinień dyscyplinarnych, zapewniając im faktyczną bezkarność.

Należy przy tym dodać, że ustawodawca dysponuje szerokim marginesem swobody ustalenia krańcowego terminu przedawnienia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przedawnienie stanowi wyłącznie wyraz polityki ustawodawcy, przez co nie może być traktowane jako prawo podmiotowe jednostki chronione konstytucyjnie, ani jako ekspektatywa takiego prawa (zob. wyrok TK z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46, pkt IV). Jednostka nie może bowiem oczekiwać korzyści, jakie mogłyby wyniknąć dla niej w związku z naruszeniem prawa. Prawo nie ochrania bowiem tych, którzy poszukują poprawy własnej sytuacji w swoich bezprawnych działaniach (nemo ex suo delicto meliorem suam condicionem facere potest).

Wypełnienie luki

Na aprobatę zasługuje wprowadzenie unormowania przesądzającego o możliwości odpowiedniego wykorzystania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów części ogólnej Kodeksu karnego. Szczególne znaczenie ma możliwość „uzupełnienia” podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej o przewidziane w ustawie karnej regulacje wyłączające lub umniejszające winę, dotyczące dyrektywy wymiaru kary i odnoszące się do stopnia społecznej szkodliwości. Chodzi też o unormowania, które służą do określenia konsekwencji wynikających z faktu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w warunkach ciągłości.

Przygucki__awnicy_–_potrzeba_zmian_zdj._WojciewskiW obecnym stanie prawnym art. 128 Prawa o ustroju sądów powszechnych zawiera systemowe odesłanie wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Tymczasem regulacje dyscyplinarne cechuje silny deficyt unormowań materialnoprawnych. Powoduje to, że ze względu na zbliżony charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej do odpowiedzialności karnej sensu stricto, przyjmuje się możliwość oparcia jej na instytucjach przewidzianych w Kodeksie karnym. Instytucje te są stosowane na zasadzie analogii iuris (z istoty prawa) zarówno wówczas, gdy ich wykorzystanie prowadzi do konsekwencji korzystnych dla obwinionego, jak i wtedy, gdy zastosowanie tych rozwiązań Kodeksu karnego działa na niekorzyść. Oznacza to, tym samym, odstępstwo od obowiązującego na gruncie prawa represyjnego zakazu stosowania analogii i wykładni rozszerzającej na niekorzyść sprawcy.

Problematyka ta jest szczególnie widoczna w odniesieniu do kwestii ciągłości przewinienia dyscyplinarnego. W praktyce często stosuje się konstrukcję „wielopostaciowego przewinienia dyscyplinarnego wynikającego z jednego tytułu”. Nawiązuje ona do art. 12 Kodeksu karnego i odnoszona jest do wielu zachowań popełnionych w krótkim odstępie czasu oraz odznaczających się podobnym sposobem działania. Powiązanie kilku zachowań w jedną całość, będącą przedmiotem wartościowania, jest równoznaczne ze stworzeniem podstawy do wymierzenia konsekwencji dyscyplinarnych, które nie mogłyby zostać orzeczone w razie odrębnej oceny każdego z tych czynów. Prowadzi to do obostrzenia odpowiedzialności z uwagi na natężenie materialnego elementu przewinienia dyscyplinarnego.

Ponadto przyjęcie formuły czynu ciągłego modyfikuje początkowy bieg terminu przedawnienia. Skutkuje to tym, że nie dochodzi do przedawnienia określonych zachowań, które traktowane z osobna, nie mogłyby stanowić podstawy odpowiedzialności. Z tej perspektywy odesłanie do przepisów części ogólnej Kodeksu karnego jest bezspornie rozwiązaniem słusznym. Zapewnia bowiem zachowanie wymogów gwarancyjnych, zapobiegających możliwości wykorzystywania prawa represyjnego niezgodnie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.

Kara łączna

Odpowiednie stosowanie przepisów karnych jest niemożliwe w odniesieniu do instytucji kary łącznej. Wynika to ze szczególnego charakteru kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 109 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Wykazują one znaczną odmienność względem kar przewidzianych w Kodeksie karnym. Ponadto nie stanowią sankcji jednorodzajowych, podlegających łączeniu w ramach zasad określonych w artykułach 85 i następnych Kodeksu karnego. Konieczne jest zatem stworzenie w prawie dyscyplinarnym autonomicznych zasad wymiaru kary łącznej.

Projektodawca zdecydował się na przyjęcie zasady absorpcji. Oznacza ona, że w razie jednoczesnego ukarania za kilka przewinień dyscyplinarnych, jako karę łączną wymierza się najsurowszą z kar przewidzianych za te czyny, według zasad przewidzianych w projektowanym art. 133a § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Na wniosek obwinionego kara łączna może być także wymierzona w orzeczeniu łącznym, jeśli popełnił on dwa przewinienia (lub więcej) zanim zapadło pierwsze orzeczenie, choćby nieprawomocne, co do któregokolwiek z przewinień. Projektowana nowelizacja to istotny krok w kształtowaniu rozwiązań utrwalających w odbiorze społecznym obraz sądu bezstronnego, niezawisłego i sprawiedliwego.