Dokończenie reformy aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej

Manowska,_Dzyr_Doko_czenie_reformy_aplikacji_s_dziowskiej_arch_MSMinister Sprawiedliwości przedstawił projekt ustawy, która otwiera stanowiska sędziowskie dla absolwentów Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. To dokończenie reformy rozpoczętej już w 2007 roku.

Zmiany podnoszą rangę Szkoły i pozwalają spożytkować umiejętności profesjonalnej kadry prawniczej z korzyścią dla wymiaru sprawiedliwości. W 2007 roku ustawodawca podjął decyzję o wprowadzeniu scentralizowanego modelu szkolenia wstępnego kandydatów na urzędy sędziego i prokuratora1. Na Krajowe Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury, będące państwową jednostką organizacyjną, podległą Ministrowi Sprawiedliwości, nałożono nowe zadanie w postaci prowadzenia 3-letniej aplikacji sądowo-prokuratorskiej.

Nowy model szkolenia

W pierwszym roku aplikanci mieli odbywać wspólne zajęcia seminaryjne i praktyki przewidziane programem aplikacji. Po złożeniu egzaminu sędziowskiego lub prokuratorskiego aplikanci mogli ubiegać się o stanowiska asesorów sądowych lub asesorów prokuratury. Nowy model nawiązywał do poprzednio istniejącego, zdecentralizowanego systemu szkolenia aplikantów, prowadzonego przez sądy apelacyjne i prokuratury apelacyjne, zachowując jego podstawowe cechy.

Przygotowywanie absolwenta wydziału prawa do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora oznaczało konieczność przejścia specjalistycznego szkolenia teoretyczno-praktycznego (aplikacji), złożenia egzaminu sędziowskiego lub prokuratorskiego, a także wykazania posiadania wymaganych kompetencji i predyspozycji do pełnienia służby sędziowskiej lub prokuratorskiej w trakcie kilkuletniej pracy na stanowisku asesora sądowego, bądź asesora prokuratury.

Nowy model nie zamykał drogi prawnikom reprezentującym inne zawody prawnicze do mianowania ich bezpośrednio na stanowiska sędziów i prokuratorów. Adwokaci, radcy prawni i notariusze, którzy legitymowali się odpowiednim stażem pracy i poważnym dorobkiem zawodowym, mogli na dotychczasowych zasadach, bez etapu specjalistycznego szkolenia i asesury, ubiegać się wprost o powierzenie im sprawowania urzędów sędziowskich lub prokuratorskich wszystkich szczebli.

Wyrok Trybunału

Uregulowany w ustawie z 29 marca 2007 r. model szkolenia wstępnego nie został wdrożony, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 24 października 2007 roku (sygn. SK 7/06) zakwestionował, pod kątem zgodności z Konstytucją, możliwość sprawowania przez asesorów sądowych wymiaru sprawiedliwości, przede wszystkim z uwagi na nadmierne uzależnienie asesora od Ministra Sprawiedliwości.

Wyrok ten postawił pod znakiem zapytania dalsze istnienie jednego z kluczowych etapów weryfikowania przydatności kandydatów do służby sędziowskiej. Dlatego ustawodawca ponownie zajął się problemem uregulowania tej ścieżki prowadzącej do zawodu sędziego i ustawą z 23 stycznia 2009 r. wprowadził szereg istotnych zmian2. Przede wszystkim wzmocnił niezależność samej instytucji szkoleniowej, powołując, w miejsce Krajowego Centrum, Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury z siedzibą w Krakowie. Ta centralna instytucja państwowa została wyposażona w osobowość prawną, a kompetencje Ministra Sprawiedliwości wobec Szkoły zostały ograniczone do nadzoru nad zgodnością jej działania z prawem. Tylko w zakresie aplikacji nadzór ten miał również charakter merytoryczny. Była to druga w Polsce tego typu instytucja publiczna, po utworzonej w 1991 r. Krajowej Szkole Administracji Publicznej z siedzibą w Warszawie.3

Zadania Krajowej Szkoły

Jednym z podstawowych zadań Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury stało się prowadzenie dwuetapowego szkolenia wstępnego przygotowującego do wykonywania służby sędziowskiej i prokuratorskiej. Wszyscy aplikanci Krajowej Szkoły musieli przejść 12-miesięczną aplikację ogólną, a następnie kontynuować szkolenie na wybranej aplikacji specjalistycznej. W przypadku kandydatów do zawodu prokuratora, ścieżka zawodowa nie uległa zasadniczej zmianie. Po ukończeniu szkolenia na 30-miesięcznej aplikacji prokuratorskiej i złożeniu egzaminu prokuratorskiego, absolwenci Krajowej Szkoły nadal mogli ubiegać się o mianowanie na stanowisko asesora prokuratury. Rekrutację na te stanowiska oparto na obiektywnym kryterium, bowiem pierwszeństwo w wyborze miejsca odbywania asesury, spośród prokuratur rejonowych ujętych w wykazie przedstawianym aplikantom, uzależnione zostało od wyniku egzaminu prokuratorskiego.

Bez asesury

W 2009 roku ustawodawca nie zdecydował się na zmodyfikowanie asesury sądowej zgodnie ze wskazówkami Trybunału Konstytucyjnego, tylko na usunięcie jej z polskiego sądownictwa. Założył wówczas, że brak asesury zostanie zrównoważony długotrwałą aplikacją sędziowską, do której włączono 24-miesięczny staż, najpierw na stanowisku asystenta sędziego, a następnie referendarza sądowego. Ukończenie tej 54-miesięcznej aplikacji sędziowskiej miało dawać uprawnienie do ubiegania się w konkursach o stanowisko sędziego sądu rejonowego. Jeszcze przed wdrożeniem tych przepisów, w 2011 roku, aplikacja sędziowska została zmieniona w ten sposób, że okres stażu skrócono do 18 miesięcy. Miał on być pełniony wyłącznie na stanowisku referendarza sądowego, zgodnie z programem stażu4. Ukończenie 48-miesięcznej aplikacji sędziowskiej, złożonej z trzech elementów: 30-miesięcznego okresu zajęć szkoleniowych i praktyk, egzaminu sędziowskiego oraz 18–miesięcznego stażu na stanowisku referendarza sądowego, uprawniało do ubiegania się o stanowisko sędziego sądu rejonowego.

Niespełnione założenie

OLYMPUS DIGITAL CAMERAZałożenie, że aplikant – wyłoniony w bardzo trudnym konkursie na aplikację ogólną, który przeszedł 12-miesięczne szkolenie na tej aplikacji, a następnie 48-miesięczne szkolenie na aplikacji sędziowskiej – stanie się oczekiwanym kandydatem na stanowisko sędziego, nie spełniło się. Postawiło to pod znakiem zapytania sensowność prowadzenia aplikacji, lub też kazało rozważyć, czy przepisy regulujące powoływanie absolwentów KSSiP na urząd sędziego są w pełni racjonalne. Absolwenci aplikacji sędziowskiej mieli prawo oczekiwać, że ich kompetencje zostaną wykorzystane niezwłocznie po nabyciu przez nich uprawnień do ubiegania się o urząd sędziego. Tymczasem z danych statystycznych wyłania się zupełnie inny obraz. W 2015 r. aplikację sędziowską ukończyło 66 aplikantów pierwszego rocznika, a w 2016 r. – 99 drugiego rocznika. Spośród aplikantów pierwszego rocznika 55 zgłosiło swoje kandydatury na wolne stanowiska sędziowskie, a spośród drugiego – 22. Krajowa Rada Sądownictwa zdecydowała się na przedstawienie Prezydentowi RP 23 absolwentów pierwszego rocznika i 6 drugiego. Czyli tylko 29 absolwentów aplikacji sędziowskiej „wygrało” konkursy zorganizowane przez KRS. Do tej pory Prezydent RP powołał 25 spośród nich na stanowisko sędziego sądu rejonowego. Porównanie odsetka absolwentów aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej, którzy zaczęli wykonywać wyuczony w trakcie aplikacji zawód, wypada zdecydowanie na niekorzyść dla tej pierwszej grupy. O ile, prawie wszyscy egzaminowani aplikanci prokuratorscy zostali mianowani na stanowiska asesorów prokuratury i przedstawiono im jasną ścieżką awansu na stanowisko prokuratora, o tyle zdecydowana większość absolwentów aplikacji sędziowskiej powoli zatraca kompetencje nabyte w toku aplikacji wykonując zawód referendarza sądowego, bez większej nadziei na wygranie konkursu przed KRS. Absolwenci KSSiP przegrywają w konkursach na wolne stanowiska sędziowskie z asystentami sędziów i referendarzami sądowymi, którzy ukończyli aplikację sądową w poprzednim systemie zdecentralizowanego szkolenia wstępnego. KRS wybierając absolwentów „starej” aplikacji sądowej, podkreśla wagę długości stażu pracy, pomijając nieuchronną wraz z upływem czasu dezaktualizację kompetencji nabytych podczas aplikacji.

Czerwona kartka od KRS

Pojawiła się również niezwykle niepokojąca wypowiedź deprecjonująca sam egzamin sędziowski w Krajowej Szkole. W uchwale z 16 listopada 2016 roku KRS uznała, że nie można porównywać wyniku osiągniętego przez aplikanta „starej” aplikacji sądowej na egzaminie w 2008 roku przed komisją egzaminacyjną przy Sądzie Apelacyjnym, z wynikiem uzyskanym przez aplikanta „nowej” aplikacji sędziowskiej w 2015 roku przed komisją egzaminacyjną w Krajowej Szkole. W tym przypadku aplikant Krajowej Szkoły otrzymał najwyższą możliwą notę (celującą), a aplikant starej aplikacji notę jedynie przeciętną (plus dostateczną), co nie przeszkodziło KRS w przedstawieniu jego kandydatury Prezydentowi RP.

Wydaje się, że w takim przypadku dokonanie porównania rezultatów egzaminów nie było niemożliwe. Dodać należy, że przedstawiciel KRS jest członkiem każdej komisji egzaminacyjnej, a sama KRS nigdy nie podjęła uchwały sygnalizującej zastrzeżenia do poziomu egzaminów przeprowadzanych w murach Krajowej Szkoły. W świetle obserwowanej praktyki „pomijania” absolwentów Krajowej Szkoły przy powoływaniu na stanowiska sędziowskie, można odnieść wrażenie, że KRS pokazała „czerwoną kartkę” scentralizowanemu modelowi szkolenia wstępnego.

Praktyka preferowania asystentów i referendarzy z wieloletnim stażem pracy, znanych w swoim środowisku pracy i cieszących się poparciem współpracujących z nimi sędziów, podważyła wszystkie założenia, na jakich zostało oparte nowoczesne, scentralizowane szkolenie aplikantów, przygotowujące kandydatów do zawodu sędziego, którzy mieli bezpośrednio po ukończeniu aplikacji rozpocząć pracę orzeczniczą na terenie całego kraju.

Przewrotna ocena

Na dodatek, w latach 2014-2015 dało się zaobserwować postępujące zniechęcenie władz państwowych do idei scentralizowanego modelu szkolenia. W tym czasie nie było jeszcze najbardziej wymiernych rezultatów szkolenia w zakresie aplikacji sędziowskiej, w postaci pracy sędziów, którzy ukończyli aplikację w Krajowej Szkole. Nie brano natomiast pod uwagę świetnych ocen wystawianych przez Prokuraturę absolwentom Krajowej Szkoły, zatrudnianym, systematycznie od 2013 roku, na stanowiskach asesorów prokuratury.

Paradoksalnie, negatywne doświadczenia związane ze sprawowaniem urzędu sędziego przez niektórych asystentów i referendarzy, nielegitymujących się aplikacją ukończoną w Krajowej Szkole, zostało przewrotnie uznane za dowód, że instytucja ta źle przygotowuje do zawodu sędziego. W odbiorze społecznym zaczęło funkcjonować nieuzasadnione przekonanie, że niedoświadczony i niesprawdzający się w pracy orzeczniczej sędzia, to osoba, która przeszła szkolenie w Krajowej Szkole. W rzeczywistości w 2016 roku na stanowisku sędziego pracę rozpoczęło tylko 24 absolwentów Krajowej Szkoły. W żaden sposób nie mogli oni jeszcze wpłynąć na wizerunek wymiaru sprawiedliwości.

Osłabianie Szkoły

Tymczasem doświadczenia związane z pracą sędziów, którzy nie ukończyli aplikacji, wskazują na to, że brak etapu szkolenia wstępnego, zwiększa ryzyko dopuszczenia do orzekania osób, które nie posiadają wystarczających kompetencji, bądź predyspozycji. Problem ten stał się na tyle palący, że za aprobatą KRS ustawodawca przywrócił w 2015 roku asesurę sądową. Miała ona stać się tym etapem drogi do urzędu sędziego, który umożliwiłby sprawdzenie zarówno prawników, którzy ukończyli aplikację sędziowską, jak i prawników bez takiej aplikacji, czy nadają się oni do sprawowania wymiaru sprawiedliwości5.

Tym samym jednak państwo uznało, że także osobom nieposiadającym odpowiedniego przeszkolenia można czasowo powierzyć tak trudne zadanie, jak rozstrzyganie sporów. Jednocześnie ustawodawca zaczął wprowadzać do ustawy o Krajowej Szkole zmiany, które miały na celu osłabienie uchwalonego w 2007 roku i wdrożonego dwa lata później modelu scentralizowanego szkolenia wstępnego. Polegały one nie tylko na zlikwidowaniu aplikacji ogólnej, której sens prowadzenia został poważnie osłabiony w 2013 roku, kiedy to uznano, że asystent sędziego nie musi legitymować się ukończoną aplikacją ogólną6. W 2014 roku skrócono aplikację sędziowską do 30 miesięcy, wykluczając z niej etap 18-miesięcznego stażu referendarskiego7 i pozbawiając absolwentów aplikacji sędziowskiej gwarancji zatrudnienia na stanowiskach referendarzy. Rozwiązanie to uderzy w aplikantów, którzy na jesieni tego roku zdadzą egzamin sędziowski i zostaną pozostawieni samym sobie poza wymiarem sprawiedliwości.

W 2015 roku, poprzez zmienienie statusu przyszłych aplikantów ze stypendystów Krajowej Szkoły na pracowników sądów okręgowych i prokuratur okręgowych oraz oddanie organizacji praktyk szefom tych instytucji, podjęto próbę dokonania decentralizacji szkolenia wstępnego. Przy okazji pozbawiono absolwentów aplikacji sędziowskiej wprowadzonego w 2014 r., w miejsce stażu, prawa pierwszeństwa w ubieganiu się o zatrudnienie na wolnych stanowiskach referendarzy i asystentów8.

Niedocenione zalety

Wszystkie te działania świadczyły o odwrocie od idei przygotowywania przez państwo kadry sędziowskiej i prokuratorskiej przez scentralizowane, profesjonalne szkolenie zawodowe. Działo się to w sytuacji, w której umasowienie studiów prawniczych oraz szkolenia na aplikacjach adwokackiej i radcowskiej obniżyło poziom przygotowania zawodowego młodych prawników, idących tymi ścieżkami zawodowymi.

Na tym tle, aplikacje w Krajowej Szkole odróżniały się w istotny sposób, będąc oparte na innych założeniach. Takie cechy, jak limity miejsc na aplikacjach, bardzo trudny konkurs wstępny, szkolenia w kilkunastoosobowych grupach, prowadzone różnymi metodami przez sędziów, prokuratorów i ekspertów z całego kraju, praktyki pod okiem patronów – sędziów i prokuratorów w sądach i prokuraturach oraz innych instytucjach na terenie całego kraju, wysokie wymagania stawiane podczas szkolenia i egzaminów zawodowych, wsparcie finansowe poprzez system stypendialny i nowoczesna baza szkoleniowa, pozwoliły na znakomite przygotowanie do wykonywania zawodu asesora sądowego lub asesora prokuratury, a w późniejszym czasie sędziego lub prokuratora. Niestety zalety te nie miały znaczenia, zgodnie z kopernikowskim prawem, w myśl którego gorszy pieniądz wypiera lepszy.

Zwrot w polityce

Zasadniczy zwrot w polityce państwa nastąpił w 2016 roku, kiedy to ustawodawca postanowił dokonać przeglądu zmian uchwalonych w 2015 roku przez Sejm VII kadencji, a dotąd jeszcze niewdrożonych. W związku z tym zdecydował o przeprowadzeniu jeszcze jednego naboru na aplikację ogólną oraz odroczył przydzielanie stanowisk asesora sądowego. Stanowiska te będą mogły być obsadzane dopiero po 30 października 2017 roku9. Przypomnieć należy, że do tego czasu kolejny, piąty rocznik aplikantów, ukończy aplikację sędziowską i złoży egzamin sędziowski. Zaś właśnie aplikanci tego rocznika, na skutek zmian wprowadzonych w 2015 roku, nie mogą liczyć na jakiekolwiek gwarancje zatrudnienia w sądownictwie.

Wykonując zalecenia Sejmu, zawarte w uzasadnieniu ustawy z 18 marca 2016 roku, Minister Sprawiedliwości przedstawił 25 stycznia 2017 roku projekt ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów projekt został zarejestrowany pod numerem UD 192).

Projekt zakłada powierzenie Krajowej Szkole zadania prowadzenia 36-miesięcznych aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej w pełnym zakresie, czyli również w części dotyczącej organizacji praktyk w sądach i prokuraturach. Zakłada się również przywrócenie aplikantom statusu stypendystów Krajowej Szkoły i objęcie stypendiami aplikantów czasowo niezdolnych do nauki z powodu choroby lub konieczności opieki nad małym dzieckiem.

Przejrzysty nabór

Zmiany postulowane w projekcie są jasnym sygnałem, że władze państwowe, po okresie wahania, poparły ideę scentralizowanego szkolenia wstępnego, wdrażaną od 2009 roku przez Krajową Szkołę oraz liczną grupę współpracujących z nią sędziów i prokuratorów – pełniących rolę wykładowców oraz patronów podczas praktyk i staży.

Zasadniczym elementem proponowanej nowelizacji jest dokończenie reformy rozpoczętej w 2007 roku. Projekt przewiduje bowiem wprowadzenie dla absolwentów aplikacji sędziowskiej transparentnego naboru na stanowiska asesorów sądowych. Podobnie jak w wypadku aplikantów prokuratorskich, każdy aplikant sędziowski, który zda egzamin zawodowy, będzie uprawniony do wyboru – spośród sądów rejonowych ujętych w wykazie – tego sądu, w którym będzie chciał odbywać asesurę.

Pierwszeństwo w wyborze będzie przysługiwać absolwentom w kolejności ustalanej na podstawie wyników uzyskanych na egzaminie sędziowskim. W przepisie przejściowym założono, że propozycje zatrudnienia zostaną przedstawione aplikantom pierwszych czterech roczników, którzy zdali egzamin sędziowski w latach ubiegłych oraz tym referendarzom i asystentom, którzy zdali egzamin sędziowski w Krajowej Szkole w latach 2011-2015.

Projekt przewiduje, że KRS może sprzeciwić się powierzeniu asesorowi sądowemu prawa do wykonywania obowiązków sędziego. Motywy sprzeciwu muszą jednak zostać przedstawione na piśmie, a sam sprzeciw może zostać poddany kontroli Sądu Najwyższego.

Zmiana dróg

Projekt przewiduje, że nabór na stanowiska sędziowskie i prokuratorskie będzie odbywał się częściowo spośród osób, które ukończyły aplikację specjalistyczną w Krajowej Szkole, zdały egzamin zawodowy i odbyły asesurę, a częściowo przez pozyskiwanie autorytetów świata nauki oraz adwokatów, radców prawnych i notariuszy, legitymujących się poważnym dorobkiem zawodowym.

Zamyka natomiast tę drogę osobom, które powołują się jedynie na wykonywanie pracy na stanowiskach referendarzy sądowych i asystentów oraz zdanie „eksternistycznie” egzaminu sędziowskiego. Osoby te jedynie przez kilkuletni okres przejściowy będą mogły ubiegać się o powołanie bezpośrednio na stanowisko sędziego.

Dla referendarzy i asystentów otwiera się natomiast inna droga, wiodąca przez aplikację sędziowską, której czas trwania może dla nich ulec skróceniu, z uwagi na zdobyte już wcześniej doświadczenie zawodowe. Trzeba pamiętać, że nawet wieloletnia praca na stanowiskach asystenta i referendarza nie daje tak szerokiej wiedzy i umiejętności, jak aplikacja. Zwłaszcza, że umiejętności tych osób ograniczają się do wąskiego zakresu zadań w tych wydziałach, w których są zatrudnieni. Tymczasem w trakcie aplikacji aplikanci pracują prawie we wszystkich wydziałach sądów obu instancji.

Etap służby publicznej

Proponowany system oznacza, że państwo uznaje, że urzędy sędziowskie i prokuratorskie mogą być obsadzane przez osoby, które wykażą się dorobkiem naukowym lub zawodowym na stanowiskach adwokata, radcy prawnego bądź notariusza albo przez osoby, które zostały należycie przygotowane oraz sprawdzone w toku szkolenia, praktyk, egzaminów państwowych i odbywania asesury.

Samo obejmowanie poszczególnych stanowisk asesorskich ma odbywać się według kryterium wyniku egzaminu sędziowskiego, a nie na podstawie konkursu, w którym uczestniczą osoby z zupełnie różnymi doświadczeniami zawodowymi. Dzięki temu rozwiązaniu państwo, które inwestuje znaczne środki publiczne w aplikację sędziowską, zakończy okres „szkolenia dla samego szkolenia”. Rozpocznie się etap obowiązkowej służby publicznej tych osób, które na koszt państwa zostały przygotowane do wykonywania zaszczytnej, ale też wielce wymagającej i odpowiedzialnej pracy na stanowiskach sędziów i prokuratorów.

 

PRZYPISY:

1. Ustawa z 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy o Krajowym Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 64, poz. 433).

2. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157).

3. Ustawa z 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 248).

4. Ustawa z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192).

5. Ustawa z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1224).

6. Ustawa z 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. poz. 662).

7. Ustawa z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. poz. 1071).

8. Ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 694).

9. Ustawa z 18 marca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 633).