W stronę nowego zarządzania publicznego

Tagi: , , ,
Dawid Sześciło

Fot. Krzysztof Wojciewski

Od administracji oczekuje się, że będzie działała podobnie jak firmy prywatne – w oparciu o profesjonalne metody zarządzania i w sposób zorientowany na osiągnięcie satysfakcji obywatela. Takie podejście wkrótce stanie się codziennością także w sądach.

Postulat, by sąd traktował obywatela jak swojego klienta, któremu świadczy usługi, może dla niektórych wydawać się obrazoburczy. Wszak konstytucyjną misją sądów jest wyłącznie wymierzanie sprawiedliwości. To oczywiście prawda. Jednak profesjonalizacja sądów i zmiana ich podejścia w relacjach z obywatelem nie musi być sprzeczna z takimi wartościami „trzeciej władzy”, jak podleganie wyłącznie prawu, niezawisłość sędziowska, niezależność władzy sądowniczej czy wreszcie powaga sądu.

New Public Management

Przyjęcie w sektorze publicznym metod działania charakterystycznych dla podmiotów gospodarczych, a więc zwrot w stronę tzw. nowego zarządzania publicznego (New Public Management, NPM), rozpoczął się na świecie w l. 80 i 90. ubiegłego wieku, na fali powszechnej krytyki sprawności i efektywności administracji publicznej działającej na zasadach biurokratycznych. Krytykowano model biurokratyczny jako niedostosowany do warunków współczesności. Argumentowano, że był on właściwy w warunkach gospodarek przemysłowych z pierwszej poł. XX w. Doszedł jednak do kresu i nie odpowiada już wymogom czasów, których symbolem jest rozwój technologii komunikacyjnych i rozwój gospodarki opartej na wymianie informacji, a nie produkcji przemysłowej.

Realia nowej gospodarki faworyzują techniki zarządzania zapewniające szybkie reagowanie na warunki rynkowe i zapotrzebowanie odbiorców świadczonych usług. W typowej dla administracji strukturze hierarchicznej, opartej na podległości pracowników niższego szczebla, takie postępowanie jest niemożliwe. Urzędnik, poddany ścisłej kontroli przełożonych, musi uzyskiwać aprobatę dla swoich działań, dlatego nie jest w stanie dostatecznie szybko reagować na zmiany. Również sama struktura administracji jest mało elastyczna i nie może być dopasowywana do stawianych wyzwań (por. James P. Pfi ffner, „Traditional Public Administration versus The New Public Management: Accountability versus Efficiency”, [w:] Arthur Benz, Heinrich Siedentopf, Karl-Peter Sommermann (red.), „Germany in Institutionenwandel in Regierung und Verwaltung. Festschrift für Klaus König zum 70. Geburtstag”, Berlin 2004, s. 443-454).

Jarosław Bełdowski

Fot. Krzysztof Wojciewski

Menedżeryzm i ocena efektywności

Ważnym elementem modelu nowego zarządzania publicznego jest tzw. menedżeryzm. To podejście koncentrujące się na sposobie organizacji instytucji sektora publicznego oraz metodach zarządzania ich strukturami i zasobami (kadrowymi, materialnymi, informacyjnymi). Menedżeryzm zakłada przenoszenie do organizacji publicznych technik zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym, a także nastawienie administracji na skuteczność działania, ekonomiczną wydajność oraz jakość, jak również zorientowanie na osiągane rezultaty (zamiast wyłącznie na sam proces wykonywania zadań publicznych i jego zgodność z procedurami). Menedżeryzm postuluje również tworzenie warunków do rozwoju konkurencji między jednostkami organizacyjnymi wchodzącymi w skład administracji, w szczególności pomiędzy agendami odpowiedzialnymi za dostarczanie usług publicznych na rzecz obywateli (por. John Dixon, Alexander Kouzmin, Nada Korac-Kakabadse, „Managerialism – something old, something borrowed, little new. Economic prescription versus effective organizational change in public agencies”, IJPSM 1998, nr 2-3, s. 166-167).

Ponadto, ważnym postulatem NPM jest koncentracja na pomiarze i ocenie efektów działania administracji, w szczególności poprzez wprowadzenie wskaźników efektywności i precyzyjnych standardów wykonywania zadań publicznych. Nowe zarządzanie publiczne zwiększa też nacisk na jakość dostarczanych usług publicznych – zorientowanych na potrzeby i oczekiwania obywatela, który traktowany jest jako „klient administracji” (por. Christopher Pollitt, „The Essential Public Manager”, Philadelphia 2003, s. 27).

Co z sądownictwem?

Wiele z postulatów nowego zarządzania publicznego oraz innych współczesnych koncepcji i modeli funkcjonowania administracji publicznej może być, w naszej ocenie, z powodzeniem przeniesione do sądów. Warto przy tym wymienić co najmniej kilka rozwiązań, które częściowo są już praktykowane, a częściowo projektowane.

Takie rozwiązanie to, po pierwsze, mechanizm pomiaru efektywności i wydajności sądów i sędziów, w tym analizy obciążeń, zatrudnienia, szybkości postępowania itp. Tego typu pomiary i analizy są już w Polsce częściowo realizowane siłami Biura Analiz i Etatyzacji Sądownictwa Powszechnego w Ministerstwie Sprawiedliwości. Warto się jednak zastanowić, w jaki sposób rezultaty pracy Biura wykorzystać bezpośrednio przy projektowaniu zmian prawnych i organizacyjnych dotyczących funkcjonowania polskich sądów.

Po drugie, należy oczekiwać wprowadzania standardów i modeli zarządzania sądami oraz świadczenia przez nie usług na rzecz obywateli. Nie wystarczy tylko inicjatywa w postaci tworzenia punktów obsługi interesanta w sądzie. Potrzeba kompleksowego systemu zarządzania jakością w sądach – na wzór np. holenderskiego systemu RechtspraaQ, którego jednym z elementów jest regularna ocena pracy sędziów dokonywana przez sędziów- wizytatorów. Taka ocena uwzględnia elementy oceny pracy sędziów dokonywane przez klientów wymiaru sprawiedliwości – strony postępowania, a także profesjonalnych pełnomocników oraz organizacje pozarządowe.

Trzecim ważnym obszarem pożądanych zmian w duchu nowego zarządzania publicznego jest zapewnienie w miarę elastycznego modelu kształtowania struktury poszczególnych sądów, jak i całej siatki sądów, w celu zapewnienia względnie równomiernego rozkładu obciążeń pracą. Chodzi w szczególności o to, by uniknąć dużych obecnie różnic w obciążeniu między sądami i sędziami w skali kraju, które przekładają się nie tylko na nadmierne zróżnicowanie warunków pracy sędziów, ale także na sytuację obywateli. Mają oni bowiem nierówny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, który w istocie uzależniony jest od tego, gdzie mieszkają.

Po czwarte, niezbędne jest dopracowanie modelu zarządzania sprawami administracyjno- finansowymi w sądach. Wiąże się to z postulatem rozwinięcia instytucji menedżera sądu, który w większym stopniu niż obecny dyrektor czy kierownik finansowy odciążyłby prezesa sądu od wykonywania zadań administracyjno-finansowych.

Sąd, zarządzanie

Rys. Łukasz Jagielski

Efektywność przede wszystkim

Na postulaty nowych nurtów zarządzania publicznego nie należy oczywiście patrzeć bezkrytycznie. W szczególności niezbędna jest ich ocena z punktu widzenia zasad ustroju sądownictwa, a także potrzeby ochrony niezawisłości sędziowskiej i niezależności władzy sądowniczej. Jednakże pójście w kierunku NPM i wypracowanie nowych zasad organizacji i działania polskiego sądownictwa wydaje się być w Polsce przesądzone. Pozostaje jedynie dobrać odpowiednie narzędzia.

Sądy nie są pozamykane w wieżach z kości słoniowej, a wymiar sprawiedliwości – choć cieszy się szczególnym statusem – nie może pozostawać obojętny na zmiany społeczne i gospodarcze dotykające wszystkich sfer działania państwa. W miejsce ciągłego oczekiwania na dodatkowe środki budżetowe należałoby wprowadzić postawę stałego poszukiwania rezerw wewnątrz wymiaru sprawiedliwości – bynajmniej nie w celu oddawania ich do budżetu, ale by w sposób optymalny wykorzystywać te środki dla realizacji konstytucyjnego zadania zapewnienia obywatelom wymiaru sprawiedliwości o wysokiej sprawności i jakości.