Z perspektywy Strasburga

W 60. rocznicę sporządzenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, o specyfi ce pracy w Trybunale w Strasburgu oraz kondycji polskiego wymiaru sprawiedliwości „Na Wokandzie” rozmawia z prof. Lechem Garlickim, polskim sędzią w ETPCz.

– Panie profesorze, był Pan sędzią Trybunału Konstytucyjnego, od 2002 r. orzeka Pan w Strasburgu. Europejski Trybunał Praw Człowieka często postrzegany jest w Polsce jako ostatnia, „czwarta” instancja wymiaru sprawiedliwości. – Trybunał konsekwentnie podkreśla, że nie jest czwartą instancją, nie zajmuje się oceną faktów czy właściwego zastosowania prawa przez sąd krajowy. Trybunał bada jedynie, czy ostateczne rozstrzygnięcie mieści się w standardach określonych przez Konwencję, z uwzględnieniem sędziowskiego marginesu oceny.

– Jaka jest specyfi ka pracy sędziego tego Sądu?
– Spraw jest dużo, ale nie zawsze są one ciekawe pod względem prawniczym. Corocznie wpływa do Trybunału ponad 4000 spraw z Polski, zdecydowana większość odpada na etapie wstępnej selekcji, w ok. 200 Trybunał stwierdza naruszenie Konwencji. Większość spraw dotyczy przewlekłości postępowania – żadnego ciekawego problemu prawnego, liczymy okresy bezczynności. Podobnie wyglądają sprawy tymczasowego aresztowania – liczymy okresy, badamy zasadność. Nie ma wielu fascynujących spraw polskich, ale to dobrze. Owszem, pojawiają się poważniejsze sprawy, np. dotyczące brutalności policji, ochrony praw rodziców na tle kontaktów z dziećmi, naruszeń wolności słowa czy prasy, jednak drastycznych naruszeń Konwencji jest niewiele.
– „Strasburska” sprawiedliwość bywa nierychliwa, podobnie jak krajowa. Obecnie w Trybunale zawisło ok. 120 tys. spraw.
– Trybunał jest ofi arą własnego sukcesu. Cztery kraje: Rosja, Ukraina, Rumunia i Turcja dostarczają 2/3 spraw. Dopóki to się nie zmieni, trudno będzie o poprawę sytuacji. Sekcja IV, w której orzekam, spotyka się raz w tygodniu na posiedzeniach niejawnych, podczas których rozpoznawanych jest ok. 20 spraw. Sędziowie dostają, przygotowane przez sędziego sprawozdawcę przy pomocy Kancelarii Trybunału, projekty orzeczeń z uzasadnieniami, zazwyczaj tylko kilka spraw wymaga dłuższych rozważań. Najpoważniejsze sprawy trafi ają do Wielkiej Izby, która orzeka zawsze w środy, zazwyczaj raz w tygodniu.
– Na rozpoznanie sprawy przez Trybunał trzeba czekać nawet cztery lata…
– Żeby tylko. Bywa, że i osiem.
– Czy na przestrzeni lat rodzaj i ilość polskich skarg ulega zmianom?
– Od wejścia w życie ustawy wprowadzającej skargę na przewlekłość zmniejszyła się liczba spraw o naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Problem jedynie w tym, że sądy nadal nie są skłonne zasądzać rozsądnych rekompensat, pomimo stwierdzenia przewlekłości. Mam nadzieję, że w związku ze zmianami w polskim więziennictwie wkrótce skończą się też sprawy z art. 3 Konwencji dotyczące przeludnienia więzień, powierzchni mniejszej niż 3 m kw. na osadzonego. Ostatnio częściej pojawiają się poważniejsze sprawy z Polski dotyczące naruszeń art. 2 i 3 Konwencji (prawo do życia, zakaz tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania – przyp. red.). Nie wynika to jednak z nasilenia naruszeń praw człowieka w Polsce, ale ze zmiany podejścia Trybunału, który sprawy z tych artykułów rozpoznaje w pierwszej kolejności.
– Może trzeba wprowadzić domniemanie przewlekłości w przypadku postępowań trwających wyjątkowo długo, np. 5 lat? Strony często nie radzą sobie z ciężarem wykazania przewlekłości.
– Nie. Często to właśnie strony powodują przewlekłość postępowań, co więcej, czerpią z niej korzyść, szczególnie w sprawach karnych. To trzeba badać.
– Czy w skargach widać charakter narodowy?
– Wszystkie nacje się pieniaczą, nie ma tu żadnej polskiej specyfiki.
– W badaniu opinii publicznej przeprowadzonym na przełomie 2008 i 2009 r. 65 proc. ankietowanych wyraziło przekonanie o stronniczości sądów i braku ich niezawisłości. Czy z perspektywy Strasburga można dostrzec powody takich opinii?
– Nie zauważam, by sądy polskie były dotknięte szczególnymi wadami w porównaniu z innymi krajami. Owszem, zdarza się nadmierny formalizm, dotyczy to w szczególności sądu kasacyjnego, ale na to zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny.
– Jak wygląda polski wymiar sprawiedliwości z perspektywy sędziego Trybunału?
– Nie wygląda źle, ale potrzebuje porządnego dofi nansowania. Warto przyjrzeć się procedurom trzecioinstancyjnym, kosztom postępowania i pomocy z urzędu. Dochodzi do tego formalizm, szczególnie we wspomnianych sprawach kasacyjnych. Warto byłoby też wzmocnić procedurę skargi konstytucyjnej.
– Zauważa Pan potrzebę zmiany postaw polskich sędziów?
– Nie wszyscy dostrzegają, że istnieje Konwencja. Jednak im wyżej, tym lepiej.
– Czy polskie sprawy wymagają szczególnego spojrzenia polskiego sędziego? Mam tu na myśli kwestie związane z nauczaniem religii, krzyżami w szkołach, ochroną życia poczętego.
– We wszystkich sprawach zabarwionych ideologicznie odbiór wyroków jest podobny. Pewne środowiska zawsze mówią, że oto liberałowie z ETPCz zdradzają interesy narodowe. Przypominam sobie, jak kiedyś brytyjski dziennik The Sun pisał o klaunach ze Strasburga. Dobrze, jeśli tego rodzaju krytyka ogranicza się do radykałów. Źle, gdy mówią tak politycy.

– Sprawa Alicji Tysiąc przeciwko Polsce czy A.B.C. przeciwko Irlandii wywołały poważne debaty na temat prawa do życia dzieci nienarodzonych. Rozpoznane zostały jednak w oparciu o art. 8 Konwencji mówiący o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Czy Trybunał uciekł od rozstrzygnięcia fundamentalnych problemów z zakresu art. 2 Konwencji?

– O sprawie A.B.C. przeciwko Irlandii nie będę się wypowiadał, ponieważ nie jest ostatecznie rozstrzygnięta. W sprawie Alicji Tysiąc właściwą perspektywą był właśnie art. 8 Konwencji, zresztą na ten przepis powoływała się skarżąca. Prawo krajowe dopuszczało przerwanie ciąży w określonych warunkach, chodziło natomiast o brak procedur. W tej sprawie można wyobrazić sobie rozważania odwołujące się do art. 2 i chronionego nim prawa do życia, ale nie było to konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Trybunał, jak każdy sąd, nie powinien wychodzić poza granice przedstawionego mu problemu, zgodnie z zasadą powściągliwości sędziowskiej.

– Obchodzimy właśnie 60-lecie Konwencji. Czy w dzisiejszym świecie nie doszło do swoistego przerostu praw człowieka? W odbiorze społecznym można spotkać się z twierdzeniem, że prawa np. więźnia są lepiej chronione niż „porządnego” obywatela. Nikt nie dba o to, czy ma dostateczną powierzchnię lokalu albo czy w ogóle jakiś lokal posiada.

– Na ten problem możemy spojrzeć inaczej i mówić o niedostatecznych gwarancjach praw, które są zapisane w naszej Konstytucji. Nie oznacza to jednak, że zakres ochrony konwencyjnej należy zmniejszać. Konwencja jest umową stron, które ustaliły zakres jej działania. Nie gwarantuje praw socjalnych, działa w relacjach jednostka – władza, a nie jednostka – inne jednostki, czy jednostka – układy życia społecznego. Trzeba też pamiętać, że państwa Rady Europy różnią się pod względem materialnej zasobności.

– Jakie konsekwencje będzie miało, w związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony, przystąpienie do Konwencji Unii Europejskiej?

– Uzupełni zakres ochrony przysługującej obywatelom państw członkowskich UE. Przy czym trzeba zaznaczyć, że już teraz rozstrzygnięcia sądów krajowych podejmowane są m.in. na podstawie prawa wspólnotowego. Przystąpienie to oznaczać będzie również konieczność nowego ułożenia relacji Trybunału z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu. W zakresie kognicji ETPCz znajdzie się badanie aktów prawa i orzecznictwa wspólnotowego, dziś możliwe jedynie w ograniczonym zakresie.
– We wprowadzonym niedawno protokole 14 do Konwencji, który ma usprawnić postępowania strasburskie, znalazła się konstrukcja „znaczącego uszczerbku” czy „istotnie niekorzystnej sytuacji” jako filtru dopuszczalności skargi. Czy nie dojdzie do ograniczenia „prawa do Sądu w Strasburgu”?
– Ależ on już jest bardzo ograniczony! Na etapie badania dopuszczalności skargi 95 proc. spraw jest dyskwalifikowana decyzją jednego sędziego. Jeżeli skarżący będzie miał szczęście i jego sprawa nie podzieli tego losu, to i tak na jej rozpoznanie poczeka latami. W kolejce jest np. ok. 30 tys. spraw z Rosji – „zamrożonych”, bo Trybunał w pierwszej kolejności rozpoznaje tylko najistotniejsze naruszenia. Te skargi czekają, ponieważ naruszenia Konwencji są jednak na tyle istotne, że nie można ich odrzucić. Wyjściem byłoby zwiększenie budżetu Trybunału, zatrudnienie dalszych pracowników, ale to już decyzje polityczne.
– Stale słyszymy o zagrożeniu terroryzmem. Czy kiedyś w Konwencji pojawi się swoista „klauzula tykającej bomby”, a więc możliwość zawieszenia zakazu stosowania tortur w obliczu bezpośredniego zagrożenia terrorystycznego?
– Póki co, nie. Żadna sytuacja nie może usprawiedliwiać tortur czy poniżającego traktowania. To stanowisko znalazło się w niedawnym orzeczeniu Wielkiej Izby w sprawie Gäfgen przeciwko Niemcom. Skarga dotyczyła działań policji, która złapała porywacza dziecka i zagroziła mu torturami, jeżeli ten nie wskaże miejsca jego ukrycia. Sprawca przestraszył się, wskazał miejsce, ale dziecko już nie żyło. Trybunał stwierdził naruszenie art. 3 Konwencji.
– Czy ochrona nie idzie jednak za daleko? W ten sposób chronimy sprawców najpoważniejszych przestępstw.
– Trybunał jak dotychczas nie rozpoznawał sprawy, w której musiałby zmierzyć się z naruszeniem zakazu tortur w sytuacji rzeczywiście bezpośredniego zagrożenia wielu osób „tykającą bombą”. Jednak nawet orzecznictwo izraelskiego Sądu Najwyższego, który rozpoznawał drastyczne sprawy związane z terroryzmem, nie dopuszcza wykluczenia odpowiedzialności państwa za stosowanie tortur w jakichkolwiek okolicznościach.
– Krytycy Trybunału wskazują na brak „skutecznego środka odwoławczego” od jego orzeczeń. ETPCz samodzielnie decyduje, czy przyjmie takie odwołanie. W sprawie Adamkiewicza przeciwko Polsce Trybunał stwierdził naruszenie prawa do rzetelnego procesu, choć wydaje się, że nie uwzględnił specyfiki postępowań w sprawach nieletnich. Skutkiem takiego orzeczenia może być konieczność istotnej nowelizacji u.p.n. Rząd bezskutecznie wnosił o rozpoznanie sprawy przez Wielką Izbę.
– Trzeba pamiętać o konieczności dokonywania selekcji spraw rozpoznawanych przez Wielką Izbę. Może ona rozpoznać 20-30 spraw rocznie, dlatego trafiają do niej tylko najistotniejsze zagadnienia i co do zasady państwa posiadają taką wiedzę. Odwołań do Wielkiej Izby nie ma wiele. Dotyczy to również polskiego MSZ, który dobrze zna orzecznictwo Trybunału i czuje charakter spraw. Wracając do sprawy Adamkiewicza, należy jednak zadbać o rozdzielenie osoby prowadzącej postępowanie wyjaśniające i osoby rozstrzygającej sprawy nieletnich. Można to sobie wyobrazić na gruncie obowiązującego prawa. Nie ma przeszkód by jeden sędzia prowadził postępowanie wyjaśniające, a inny orzekał w sprawie.
– Można spotkać się też z zarzutem, nota bene wyrażanym również w zdaniach odrębnych samych sędziów ETPCz, że Trybunał ma ambicje prawotwórcze. Znamienny przykład – pkt. 116 wyroku w sprawie Alicji Tysiąc został wykorzystany w preambule hiszpańskiej liberalnej ustawy regulującej dopuszczalność aborcji…
– Właściwie każdy Sąd Najwyższy czy Trybunał Konstytucyjny znajduje się na granicy stosowania i tworzenia prawa. Przepisy Konwencji czy konstytucyjne są sformułowane w sposób ogólny, akty te są żyjącymi instrumentami, co zakłada ich uaktualnianie, doprecyzowywanie. Już czterdzieści lat temu prof. Stelmachowski pisał o prawotwórczej roli Sądu Najwyższego w polskim systemie prawnym, ale te ustalenia odnoszą się także do sądów międzynarodowych.
– Wyroki pilotażowe sumują w jednym orzeczeniu grupę podobnych problemów, jakie dany kraj ma z przestrzeganiem Konwencji. Czy wyroki te nie mają charakteru zbliżonego do orzeczeń trybunałów konstytucyjnych? Stwierdza się w nich nie tylko naruszenie, ale wymaga podjęcia określonych działań.
– Trybunał rzeczywiście upodabnia się w swojej metodzie do trybunałów konstytucyjnych, wskazuje na systemowe naruszenia Konwencji, mówi o naruszeniach wynikających z braków w ustawach krajowych czy kolizji norm krajowych z Konwencją. Podobieństwo wynika też z ogólności rozstrzygnięć ETPCz.
– Przeciwko Rumunii zapadło ok. sto wyroków na tle ochrony prawa do własności i dopiero wtedy Trybunał zdecydował się na wyrok pilotażowy. Jak wybiera się konkretną sprawę pilotażową?
– Często padają zarzuty, że wybór sprawy pilotażowej nie jest najlepszy. Czasem decyduje o nim przypadek, czasem dobra argumentacja prawna. Wydanie wyroku pilotażowego zawsze jest decyzją z zakresu polityki orzeczniczej. Po pierwsze, musi istnieć problem systemowy w danym państwie, który nie jest rozwiązywany pomimo indywidualnych interwencji Trybunału. Po wtóre, potrzebna jest dostateczna wiedza Trybunału o problemie danego kraju i pozytywna prognoza co do szans wykonania wyroku pilotażowego. Korzystając z tej instytucji musimy uważać, żeby nie doprowadzić do ostrej konfrontacji z władzami krajowymi. W sprawach przeciwko Polsce takich jak Broniowskiego (dotyczącej mienia zabużańskiego – przyp. red.) i Hutten-Czapskiej (dotyczącej naruszenia prawa własności właścicieli kamienic przez czynsze regulowane – przyp. red.) Trybunał działał w pełnym sojuszu z orzecznictwem TK i SN, co dobrze rokowało zmianom. W doktrynie strasburskiej te dwie sprawy uznawane są za modelowe wykorzystanie wyroku pilotażowego. Podobnie w sprawach przepełnionych więzień, wyrok TK i wyroki SN, wraz z orzecznictwem ETPCz, wpisują się w jeden nurt działania, który – jak zakładamy – przyniesie poprawę.
– Jak Pan ocenia wykonywanie wyroków Trybunału przez Polskę?
– Generalnie wykonywanie wyroków funkcjonuje, nie ma problemu z wypłatą świadczeń pieniężnych. Ponieważ w znacznej części spraw można zorientować się, jaki byłby wyrok Trybunału, zawierane są też ugody. Jeśli chodzi o skutki orzeczeń strasburskich w sprawach cywilnych, to tu trzeba być ostrożnym, zwłaszcza w zakresie wznowienia postępowania. Czy z faktu, że ktoś utracił szansę proceduralną na rozpoznanie np. skargi kasacyjnej, można wywodzić, że gdyby udało mu się taką skargę wnieść, to zakończyłoby się to wygraniem przez niego sprawy jako takiej, więc należy na nowo otworzyć całe postępowanie? Jest to wątpliwe. W sprawach, w których nie doszło do wniesienia środka zaskarżenia z powodu zbyt wysokich kosztów, trzeba pamiętać, że przed sądem krajowym ktoś tę sprawę wygrał, jest ta druga strona, która nie uczestniczy w postępowaniu przed Trybunałem. Tutaj raczej powinien pojawiać się obowiązek odszkodowawczy ze strony państwa, niż otwieranie spraw prawomocnie zakończonych.
– Czy istnieje możliwość delegowania sędziego krajowego do Kancelarii Trybunału? Wspomina o tym deklaracja z Interlaken.
– Niemcy stosują taki system, nikt nie ma zastrzeżeń do ich niezawisłości i wiedzy, podobnie dobrą markę mają polscy sędziowie orzekający w Trybunale. Mamy w Kancelarii wykwalifi kowanych prawników znających orzecznictwo, praktykę strasburską, ale są oni oddzieleni od rzeczywistości polskiego wymiaru sprawiedliwości. Gdyby była możliwość delegowania polskiego sędziego, byłoby to bardzo dobre dla Polski.

Rozmawiał sędzia

Profesor, sędzia Trybunału
Lech Garlicki jest profesorem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, tytuł profesorski uzyskał w 1987 r. W latach 1980-1993 wykonywał zawód adwokata, zaś od 1987 r. do 1991 r. był członkiem Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. W latach 1993-2001 pełnił funkcję sędziego Trybunału Konstytucyjnego, zaś od 26 czerwca 2002 r. jest sędzią Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

Profesor Garlicki jest członkiem władz Międzynarodowego Stowarzyszenia Prawa Konstytucyjnego, a także członkiem komitetu redakcyjnego czasopism „Przegląd Sejmowy”, „Przegląd Sądowy”, „Europejski Przegląd Sądowy”, „Annuaire International de Justice Constitutionnelle” oraz „Revue Française de Droit Constitutionnelle”. Autor ok. 250 publikacji (w tym 10 monografii) z dziedziny prawa konstytucyjnego polskiego i porównawczego.