Elektroniczny dostęp do informacji publicznej w sądach powszechnych – mylne przekonania, zaniedbywane obowiązki

Czy utrzymywanie odrębnej strony internetowej sądu oraz strony Biuletynu Informacji Publicznej jest konieczne? Jakie treści winien zawierać sądowy BIP? I dlaczego informacja publiczna publikowana w Internecie ma tak kluczowe znaczenie? Oto wnioski z porównania przepisów prawa i sądowej praktyki.

Dostęp do wiedzy o otaczającym świecie i przeróżnych zdarzeniach rozgrywających się w przestrzeni publicznej ma ogromne znaczenie. Współczesny standard demokratycznego państwa nie ogranicza się do gwarantowania rozpowszechniania informacji (tradycyjnej „wolności słowa”), ale daje też prawo do uzyskiwania informacji o działalności państwa. Konstytucja w art. 61, uszczegółowionym w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), przyznała obywatelom prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie czyniąc żadnego wyjątku wobec władzy sądowniczej.

Obowiązek sądu informowania o swojej działalności stał się „wartością dodaną” do podstawowej funkcji wymiaru sprawiedliwości, jaką jest rozstrzyganie konfliktów prawnych. Polskie prawo przewyższa pod tym względem międzynarodowy standard ustalony w art. 1 ust. 2 (ii) Konwencji Rady Europy z 18 czerwca 2009 r. o dostępie do dokumentów urzędowych. Idealistyczne założenie polskiego ustawodawcy zakłada m.in., że informacje o działalności powinny być przekazywane zainteresowanym niezwłocznie, bez konieczności wykazywania interesu faktycznego i prawnego, w pierwszej kolejności drogą elektroniczną w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), a także na pisemny wniosek. Nieudostępnienie informacji publicznej jest pozakodeksowym występkiem zagrożonym grzywną, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do roku.

Błędy przy wdrażaniu BIP

Utworzenie internetowych stron www nazwanych stronami podmiotowymi BIP ustawodawca nakazał sądom powszechnym, wojskowym i Sądowi Najwyższemu już w 2002 r. Adresy poszczególnych stron należy rejestrować w ogólnopolskim spisie stron podmiotów władzy publicznej (tzw. „strona główna BIP” pod adresem www.bip.gov.pl) prowadzonym przez ministra ds. informatyzacji (MSWiA). Każdy zainteresowany może wyszukać w tym spisie internetową stronę www właściwego sądu opatrzoną logo BIP. Zgodnie z przepisami art. 8 ust. 3 zdanie 1 u.d.i.p., na tzw. „stronach podmiotowych BIP” miano umieszczać informacje o sprawach publicznych, a w szczególności informacje o strukturze organizacyjnej podmiotu, osobach pełniących w nim funkcje publiczne, zadaniach i kompetencjach, sposobie załatwiania spraw, posiadanym majątku publicznym lub zaplanowanych działaniach.

Pojęcie informacji publicznej ukształtowane w praktyce sądowoadministracyjnej jest tak ogólne, że w BIP można z powodzeniem udostępniać ogromne ilości informacji wytworzonych lub zgromadzonych przez sąd – począwszy od prostych danych teleadresowych, przez formularze i elektroniczne wokandy, na zbiorach orzecznictwa i kalkulatorach opłat sądowych skończywszy. Przepisy wykonawcze wydane 17 maja 2002 r. na podstawie art. 9 u.d.i.p. nie narzucały szczegółowych wymogów technicznych ani sposobu zarządzania treścią na urzędowych stronach podmiotowych BIP. Nowe rozporządzenie MSWiA z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej czyni to w bardzo skromnym zakresie, czego najlepszym dowodem jest lakoniczność § 7 ust. 1 i § 11 tegoż rozporządzenia. Nad zawartością stron BIP czuwają tzw. „administratorzy stron BIP”, którzy na co dzień nie zdają sobie często sprawy, jak dużą swobodę dają im obowiązujące przepisy. Ustawodawca postanowił też „nagrodzić” aktywne, bezwnioskowe informowanie o swojej działalność w BIP. Ustawa zwalnia z obowiązku udzielania informacji na wniosek, jeśli sąd zamieścił już żądaną informację w BIP (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Wówczas wystarczy odesłać zainteresowanego do internetowej strony BIP.

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że istniały znakomite warunki, aby stworzyć względnie jednolity system stron internetowych sądów powszechnych, użytecznych i zredagowanych według zapotrzebowania petentów sądu. Tak się jednak nie stało, a mimo kompleksowych opracowań (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda – „Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji”, Wrocław 2005; M. Bernaczyk „Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej”, Wrocław 2008) wokół obowiązku udostępniania informacji w BIP przez lata narosło mnóstwo mitów i niedomówień, których ofiarą padł m.in. informacyjny wizerunek wymiaru sprawiedliwości. Spróbujmy zatem rozprawić się z najpowszechniejszymi błędnymi opiniami dotyczącymi wdrażania BIP.

Mit 1: Konieczność posiadania strony www oraz odrębnej strony BIP

Przekonanie to jest błędne, gdyż sąd może posiadać wyłącznie jedną stronę www oznaczoną logo BIP. Obowiązujący § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie BIP stwierdza wyraźnie, że „strona www podmiotu może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi ustawy i rozporządzenia”. Przykład wrocławskiego Sądu Okręgowego (www.wroclaw.so.gov.pl) dowodzi, że dostosowanie stron www do wymogów prawa jest banalnie proste.

Skąd takie nieporozumienie? Otóż z chwilą wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej (1 stycznia 2002 r.) nie było przeszkód, aby istniejące sądowe strony www uczynić częścią krajowego systemu informacji publicznej. Zamiast tego przeforsowano rozwiązanie, zgodnie z którym podmioty władzy publicznej musiały – obok istniejącej strony www – utworzyć nową stronę pod nazwą „strony podmiotowej BIP” (zgodnie z § 9 ust. 1 uchylonego rozporządzenia z 15 maja 2002 r. podmiotowe strony BIP były „tworzone w formie odrębnych stron”). Zamiast deklaratywnego uznania istniejącej praktyki informacyjnej, w 2002 r. doprowadzono do absurdu usankcjonowanego przepisem prawa – w Internecie powstawały informacyjne „kalki” dotychczasowych stron www, aczkolwiek z tą różnicą, iż layout „nowej” strony www zawierał logo BIP. Pytanie o celowość tego posunięcia pozostaje wciąż bez racjonalnej odpowiedzi. Konsekwencje obowiązywania wspomnianych przepisów (na szczęście uchylonych w 2007 r.) są daleko idące. W Polsce zdywersyfikowano dostęp do informacji poprzez strony www nie będące częścią „urzędowego publikatora” oraz strony, które są jego częścią (strony podmiotowe BIP).

Osoby odwiedzające strony internetowe na ogół nie zdają sobie sprawy, dlaczego jeden i ten sam sąd prowadzi aż dwie strony www, z których jedna zawiera zagadkowe logo BIP. Jako podatnik pominę milczeniem kwestię wydatkowania środków publicznych na utrzymywanie dwóch stron www i niczym nieuzasadnione groteskowe wyjaśnienia, że są to różne, aczkolwiek konieczne źródła informacji. Pod względem prawnym i funkcjonalnym nie istnieją przecież żadne różnice co do meritum publikowanych informacji, ponieważ każdą informację umieszczoną przez sąd na stronie www (lecz poza systemem BIP) można z powodzeniem zakwalifikować jako „publiczną”. Wynika to z szerokiego pojęcia „informacji o sprawie publicznej” oraz przykładowego, bardzo obszernego katalogu spraw publicznych (art. 6 u.d.i.p.).

Mit 2: Określony schemat informacji udostępnianych w BIP

Sądy powszechne gromadzą i wytwarzają codziennie tysiące informacji publicznych, dlatego nie sposób umieścić ich wszystkich na stronach BIP. Z tego samego powodu do dziś nie powstał żaden jednolity, precyzyjny i wyczerpujący schemat informacji umieszczanych w sądowym BIP. Nie jest prawdopodobne, aby kiedykolwiek udało się takowy stworzyć.

Ustawa określa jedynie pewne minimum, stwierdzając, że BIP powinien zawierać przede wszystkim: 1) informacje o zaplanowanych działaniach (art. 6 ust. 1 pkt. 1), np. zmiana siedziby sądu, zmiana właściwości, utworzenie lub likwidacja wydziałów, 2) informacje o strukturze organizacyjnej sądu i orzekających w nim sędziach (art. 6 ust. 1 pkt 2), a w szczególności sędziach pełniących funkcje w organach sądu (kolegium sądu okręgowego i apelacyjnego, prezesi sądów), 3) informacje o zasadach funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3), co dotyczy m.in. danych teleadresowych, zasad zapoznawania się z aktami, przyjmowania pism, wnoszenia opłat sądowych, sposobu, przeprowadzania konkursów na wolne stanowiska i staże urzędnicze (asystenci, protokolanci), 4) dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4), w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (np. informacja o przeprowadzonych czynnościach z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądu), stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (np. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do prezesa sądu, gratulacje Ministra Sprawiedliwości pod adresem sędziów lub pracowników sądu, odpowiedź rzecznika prasowego sądu na nierzetelną publikację prasową), 5) informacje o majątku publicznym (np. budżet sądu, zamówienia publiczne).

Oprócz powyższych informacji strona BIP powinna również zawierać: 1) logo (znak graficzny) BIP, umieszczone w górnej części strony; 2) adres redakcji strony podmiotowej BIP; 3) imię i nazwisko, numer telefonu, numer telefaksu i adres poczty elektronicznej co najmniej jednej z osób redagujących stronę sądu; 4) instrukcję korzystania ze strony podmiotowej BIP; 5) moduł wyszukujący („wyszukiwarka”).

Mit 3: Nakaz publikowania w BIP informacji niepotrzebnych i niezrozumiałych

Przekonanie to nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Wręcz przeciwnie – § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie BIP pozwala na ogłaszanie innych informacji, których publikacja „leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje”. Jest więc w BIP miejsce zarówno na użyteczne banały (np. mapa dojazdu do sądu, plan budynku z rozkładem sal), jak i znakomite opracowania prawnicze dla profesjonalistów (np. węzłowe problemy w orzecznictwie Sądu apelacyjnego). Nie ma prawnych przeszkód do publikacji prawomocnych zanonimizowanych rozstrzygnięć w zakończonych sprawach indywidualnych lub skróconych informacji o wydanym nieprawomocnym orzeczeniu, jeżeli wynika to z zapotrzebowania mediów na informację o tzw. głośnych sprawach.

Informacja na urzędowych stronach www może współtworzyć medialny obraz procedowania nad określoną sprawą, czego dowiodła praktyka informowania w zielonogórskiej prokuraturze okręgowej (M. Iwanowski – „Po co komu portal?”, Na Wokandzie, nr 3/2010 r., s. 30-31). jednakże z niezrozumiałych powodów ta sama prokuratura utrzymuje znakomity portal informacyjny (www.zielona-gora.po.gov.pl) oraz skromną merytorycznie stronę BIP (www.bip.po.zgo.pl), której istnienie w obecnym kształcie zdaje się być efektem dosłownej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej przepisów wykonawczych.

Informacja na stronie internetowej może zostać przedstawiona w sposób niezwykle prosty, ale również poprzez zacytowanie przepisu prawnego. Obok urzędowego języka polskiego można podawać informację w języku obcym (np. informacja o sposobie postępowania w sprawach drobnych roszczeń). Informacja w BIP może przybrać postać grafi ki, zapisu dźwięku lub obrazu ruchomego. decydentem pozostaje administrator strony podmiotowej BIP, który może zbadać zapotrzebowanie na konkretne informacje dzięki liczbie odwiedzin poszczególnych sądowych stron BIP. Nie ma żadnych szczegółowych kryteriów oceny zastosowanych rozwiązań praktycznych.

Artykuł 8 ust. 3 u.d.i.p. stanowi minimalny (i ogólny) zakres informacji zamieszczanych w BIP, ale w żaden sposób nie przesądza, jak zostaną one przedstawione lub zwerbalizowane. W tym zakresie należy kierować się zdrowym rozsądkiem i dobrymi praktykami sądów (M. Hodak – „Sądy na www”, Na Wokandzie, nr 3/2010 r., s. 29). Prawo wymaga „jedynie”, aby informacja umieszczona w BIP była rzetelna i oparta na zasadzie indywidualnej odpowiedzialności za jej treść. Zgodnie z art. 8 ust. 6 u.d.i.p. informacje w BIP opatruje się „stopką” zawierającą: 1) oznaczenie informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację, 2) dane określające tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, 3) dane określające tożsamość osoby, która wprowadziła informację do BIP, 4) oznaczenie czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia. Na wypadek spornych sytuacji system informatyczny powinien zabezpieczyć możliwość identyfi kacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji w BIP.

Mit 4: Ograniczona funkcjonalność internetowych stron BIP

W jednym z nowszych orzeczeń (I OSK 169/09) Naczelny Sąd administracyjny nazwał strony BIP „platformą udostępniania informacji publicznych”. Rozwijając celną metaforę sądu można dodać, że na tej platformie stawia się coraz to nowe elementy, które przełamują czysto informacyjny charakter urzędowych stron www.

Tytułem przykładu można wspomnieć o zmianie przepisów wykonawczych do Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którą od 1 stycznia 2011 r. administracja publiczna ma obowiązek umieszczania w BIP formularzy i oprogramowania do elektronicznej rejestracji pojazdów, a więc odwiedzający może za pomocą BIP wszcząć elektroniczne postępowanie administracyjne. Sąd powszechny nie ma podobnych obowiązków (jeszcze), ale przepisy nie zabraniają wprowadzania do sądowych BIP-ów modułów opartych na dostępie warunkowym (np. informacje o stanie konkretnej sprawy dla stron, adwokatów lub radców prawnych zarejestrowanych i uwierzytelnionych w systemie). Ewolucja funkcjonalności BIP zależy dziś w dużej mierze od samego sądownictwa lub wizji Ministerstwa Sprawiedliwości, któ

autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPaiE Uniwersytetu Wrocławskiego, współpracownikiem Centrum Badań Prawnych i Ekonomicznych aspektów Komunikacji Elektronicznej WPaiE UWr. re może potraktować BIP jako zapomniany i kłopotliwy obowiązek, albo też jako użyteczne narzędzie w kształtowaniu relacji sąd-interesant.

Przymus czy promocja dobrych praktyk?

Jak wynika z powyższych rozważań, pytanie „czy sąd powinien mieć urzędową stronę internetową?” jest od ośmiu lat co najmniej nie na miejscu. Należy raczej podyskutować o tym, jak pogodzić informacyjny obowiązek sądu z potrzebami petentów i postulatami sprawnego urzędowania. Ten kompromis osiąga się niestety lokalnie, natomiast w skali ogólnopolskiej zawartość sądowych BIP nadal pozostawia wiele do życzenia. Śmiem jednak twierdzić, że – w przeciwieństwie do obiegowych opinii o braku szacunku dla trzeciej władzy – organizacje pozarządowe i obywatele wciąż traktują dostęp do informacji publicznej w sądach powszechnych (albo jego brak) z pewną dyskretną atencją. Tego szczęścia nie ma już administracja publiczna, która często styka się ze zmasowaną krytyką swoich BIP-ów oraz ujemnymi raportami stowarzyszeń działających na rzecz transparentności życia publicznego.

W jednym z pierwszych wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich prof. Ireny lipowicz skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i administracji padają niepokojące dane. Wyniki badań przeprowadzonych przez Klinikę dialogu dla Stowarzyszenia liderów lokalnych Grup Obywatelskich wśród dziennikarzy i członków organizacji pozarządowych wykonujących prawo do informacji pokazują, że – zgodnie z odczuciem ok. 80 proc. badanych – urzędnicy nie są świadomi spoczywającego na nich obowiązku udostępniania informacji publicznej każdemu, kto o nią poprosi. Potwierdzają to także wpływające do RPO skargi, z których wynika, że wbrew przepisom ustawy żąda się od wnioskodawców wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu informacji. Z kolei opublikowany w grudniu 2009 r. raport z badania „Przejrzystość administracji rządowej”, przeprowadzonego przez Centrum Monitoringu Wolności Prasy Stowarzyszenia dziennikarzy Polskich oraz Fundację dr Bogusława Federa, stwierdza, że jednostki administracji rządowej nie są przygotowane do obsługi osób zainteresowanych korzystaniem z prawa dostępu do informacji publicznej (pismo RPO nr 548554-I/07/MK z 18 października 2010 r.).

W odniesieniu do sądownictwa takich danych brakuje. Raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka pt. „Komunikacja sądów z obywatelami – badania empiryczne, wnioski, rekomendacje zmian”, ogłoszony w kwietniu 2009 r., dotyczy nieco szerszego kontekstu i brak w nim szczegółowego odniesienia do standardów wynikających z przepisów prawa. Czy mamy jednak uwierzyć, że w przeciwieństwie do administracji publicznej urzędnicy sądów i prokuratur stanowią awangardę strażników obywatelskiego prawa do informacji? Brak odpowiedzi na e-maile kierowane na adres sądu (i to na adresy przezeń podane na stronach www!), rozbieżności merytoryczne pomiędzy dwoma stronami internetowymi tego samego sądu, skrajne zróżnicowanie reakcji na pytania kierowane drogą telefoniczną, kiepska zawartość merytoryczna BIP, wszystko to może być wierzchołkiem góry lodowej.

Konieczność wspólnych działań

Krytyczne opinie o zawartości BIP są przede wszystkim wynikiem złej organizacji i braku transferu wiedzy do podmiotów zobowiązanych, a tego problemu nie rozwiąże zmiana prawa. Warto natomiast przemyśleć promocję dobrych praktyk i ogólnopolską wymianę doświadczeń w dostępie do informacji publicznej o działalności wymiaru sprawiedliwości.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje ministrowi właściwemu ds. informatyzacji (od 2005 r. istnieje tendencja do wiązania tego działu administracji rządowej z całokształtem zadań administracji publicznej) kompetencję do określenia w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań dotyczących układu ujednoliconego systemu stron BIP, w szczególności strukturę strony głównej BIP oraz standard struktury stron podmiotowych BIP, 2) zakresu i trybu przekazywania informacji o istniejących stronach podmiotowych BIP celem umieszczenia ich na stronie głównej BIP, 3) wymagań dotyczących zabezpieczania treści informacji publicznych udostępnianych w BIP.

Lektura rozporządzenia w sprawie BIP dowodzi, że od ośmiu lat unika się szczegółowego określenia tej struktury. Paradoksalnie nie jest to zjawisko patologiczne, jeśli odnotujemy, że w ocenie Najwyższej Izby Kontroli obowiązek prowadzenia BIP dotyczy ponad 80 tys. podmiotów władzy publicznej (!). dla porównania, w 2006 r. podmiotowe strony BIP na stronie głównej BIP zarejestrowało jedynie 9706 podmiotów, a aktywnych pozostawało jedynie około 2000. Głębokie zróżnicowanie w ilości i rodzaju wytwarzanych informacji publicznych powoduje, że nie da się ich opisać wyczerpująco. Problem zrozumiano w Wielkiej Brytanii, gdzie istnieją schematy informacji publikowane w formie zaleceń i wytycznych. W Polsce ciągle łudzimy się, że można stworzyć monstrualny katalog informacji publicznych publikowanych w BIP.

Zagadką pozostaje, skąd minister właściwy ds. informatyzacji miałby czerpać wiedzę na temat tego, jakiej informacji na stronie www oczekuje statystyczny Kowalski odwiedzający sąd rejonowy? Odpowiedź na to pytanie mogą dać często jedynie sędziowie lub pracownicy punktów informacyjnych lub sekretariatów sądowych. jeśli ich doświadczenie zawodowe uda się przełożyć na wciąż niewykorzystany potencjał internetowych stron BIP, to lakoniczne i elastyczne przepisy art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wypełnią się rzetelną, pouczającą i praktyczną treścią. W przeciwnym razie, wraz z kolejną reformą dostępu do informacji publicznej, możemy doczekać się kazuistycznych przepisów – równie szczegółowych, co oderwanych od realiów funkcjonowania sądownictwa.

Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPaiE Uniwersytetu Wrocławskiego, współpracownikiem Centrum Badań Prawnych i Ekonomicznych aspektów Komunikacji Elektronicznej WPaiE UWr.