Potrzeba budowy elektronicznej bazy orzecznictwa sądów powszechnych

Publikowanie w Internecie wyroków i orzeczeń, choć raczej nie przyczyni się do zwiększenia świadomości prawnej obywateli, to z pewnością wpłynie na poprawę jakości orzecznictwa oraz wzbogaci warsztat pracy adeptów prawa. Takie działanie realizowałoby postulat szerokiego dostępu do informacji publicznej.

Sądowe orzeczenia umieszczane w internetowych bazach danych dostępnych bezpłatnie dla nieograniczonego kręgu adresatów stały się narzędziem, bez którego większość prawników nie wyobraża już sobie efektywnej pracy. Tymczasem teoretycy i praktycy prawa kształtują swoje wyobrażenie o dostępie do krajowego orzecznictwa sądowego głównie za sprawą komercyjnych, odpłatnych baz danych.

Coraz częściej podmioty władzy publicznej eliminują komercyjne „ogniwo” w informacyjnym łańcuchu, udostępniając informacje o swojej działalności we własnym zakresie. Taka aktywność nie jest jednak zjawiskiem oczywistym. Warto przypomnieć, że pod koniec ubiegłego stulecia wciąż wahano się, czy państwo powinno przejawiać inicjatywę w obszarze, w którym „niewidzialna ręka rynku” może za pomocą publicznych informacji sama wytworzyć usługę informacyjną (P. McDermott – „Who Needs to Know? The State of Public Access to Federal Government Information”, Lanham-Maryland 2007, s. 37). W Polsce ten dylemat traci na ostrości w przypadku dostępu do informacji publicznej o ściśle prawnej konotacji. Dostęp do wiedzy o stosowaniu prawa, a przede wszystkim informacja o obowiązującym prawie, jest koniecznym elementem budowania zaufania obywateli do państwa i stanowionego (a także stosowanego) przezeń prawa.

Od Konstytucji do elektronicznych baz danych

Nieprzejrzystość wielokrotnie zmienianych aktów normatywnych powoduje, że rośnie popularność komercyjnych, prawniczych baz danych. Ten stan rzecz krytykował prof.

, dość dramatycznie pytając, czy Polska jest jeszcze państwem prawa, skoro wiedza o prawie jest możliwa tylko na podstawie prywatnych baz danych (M. Safjan – „Prawa Polska”, Warszawa 2005, s. 127).

Przedstawiciele „sądowych zawodów prawniczych” mogą uzupełnić ten wniosek o jeszcze jedno spostrzeżenie: nadprodukcja prawa na poziomie krajowym i międzynarodowym powoduje, że w naszym systemie pojawia się coraz więcej aktów normatywnych pozbawionych długotrwałej, ugruntowanej praktyki orzeczniczej. Rzadko możemy stwierdzić, jaki był ów mitologizowany przez nauczycieli akademickich „zamiar prawodawcy”. Czasami można odnieść wrażenie, że prawodawca w trakcie tworzenia prawa nie ma jednolitego rozumienia przepisu, ale niejako z góry akceptuje rozumienie klauzul kształtowane w toku prospektywnego stosowania prawa przez sąd. Jeżeli więc przyjąć, że prawo staje się tajemniczym, wymuszonym związkiem tego, co „stanowione” przez parlament oraz tego, co „interpretowane” przez sąd, to w szeroko pojętym interesie każdego pełnomocnika procesowego jest poznanie sposobu sądowej argumentacji. Jeżeli powyższe założenie jest chociażby częściowo trafne, to dostęp do sądowych rozstrzygnięć jest, drugim po dostępie do wiedzy o obowiązującym prawie, niezbędnym elementem układanki tworzącej obraz polskiego systemu prawa. Co więcej, polskie prawo wręcz stymuluje dostęp do informacji o stosowaniu prawa.

W Konstytucji RP zapisano, że organy władzy publicznej, a więc także sądy powszechne, mają obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności. Obowiązek ten realizowany jest poprzez współstosowanie art. 61 Konstytucji oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Sądy powszechne mają obowiązek udzielania informacji o „sprawach publicznych” poruczonych do ich właściwości. Wbrew obiegowym opiniom nie jest to (doskonale znany sędziom i pracownikom sądów) dostęp wynikający ze statusu strony postępowania oraz uregulowany w przepisach proceduprocedury cywilnej lub karnej. Prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje się nie tylko stronom postępowania, ale i osobom pozbawionym interesu faktycznego lub prawnego.

Zgodnie z obszerną znaczeniowo jurydyczną definicją zaprezentowaną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. (I OSK 123/06), „informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej”. W tak szerokim ujęciu informacją publiczną są nie tylko orzeczenia, ale również powstałe na ich bazie np. komunikaty prasowe lub opracowania węzłowych problemów orzecznictwa, coraz częściej pojawiające się na stronach internetowych sądów powszechnych.

Wyrok czyli informacja publiczna

Orzeczenia sądów powszechnych stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a ich treść stanowi informację o „sprawie publicznej”. Ustawa określa również wyraźnie tryby udostępniania informacji wskazując, iż następuje ono poprzez ogłoszenie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w internetowym Biuletynie Informacji Publicznej albo – co w sądach powszechnych zdecydowanie popularniejsze – na wniosek zainteresowanego. Informacje mogą być udostępniane również w drodze wyłożenia, wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych (np. coraz liczniejsze punkty informacyjne w sądach), czy też zainstalowania w miejscach ogólnodostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją (np. elektroniczne terminale, infokioski, itp.).

Podstawowym trybem udostępniania informacji publicznej jest Biuletyn Informacji Publicznej – system urzędowych stron www. BIP to urzędowa internetowa strona sądu przeznaczona do ogłaszania informacji o sprawach publicznych. Minimalny, przykładowy katalog rodzajów informacji o sprawach publicznych, które powinny znaleźć się w BIP, został określony w art. 8 ust. 3 ustawy, jednak żaden z jej przepisów nie wprowadził obowiązku udostępnienia w BIP „treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć”.

Rozporządzenie MSWiA z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej również milczy na ten temat, ale brak dosłownego przywołania orzeczeń sądowych nie oznacza wcale, że nie wolno udostępniać orzeczeń drogą elektroniczną. Udostępnienie takiej informacji może nastąpić w BIP jako informacja fakultatywna (art. 8 ust. 3 zdanie drugie u.d.i.p.). W praktyce informacja o treści orzeczenia podlega obowiązkowemu udostępnieniu na wniosek, co może wiązać się z obowiązkiem przesłania informacji na tradycyjnym nośniku (np. kserokopia) lub w postaci pliku przesłanego pocztą elektroniczną.

Dobre przykłady: TK, SN i NSA

Ustawodawca zrezygnował z nałożenia obowiązku publikowania rozstrzygnięć indywidualnych w BIP, jednak w praktyce funkcjonowania organów władzy sądowniczej pojawiły się już takie rozwiązania dostępne na stronach www. Należy do nich np. baza orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (www. trybunal.gov.pl) i Baza Orzeczeń Sądu Najwyższego „SUPREMUS” (pub.sn.pl).

Pewnym wzorcowym rozwiązaniem jest Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny (orzeczenia.nsa.gov.pl). W sądownictwie powszechnym nie występuje analogiczna baza orzecznictwa, aczkolwiek na niektórych stronach intrernetowych sądów apelacyjnych można zetknąć się z plikami pdf zawierającymi wybrane orzecznictwo sądu. Od niedawna Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa udostępnia w BIP zbiór orzeczeń sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, które zapadły w prowadzonych przez nią sprawach (bip.prokuratoria.gov.pl).

Wyjąwszy Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, przywołane bazy nie są jednak systemami scentralizowanymi opartymi na wyrafinowanych systemach zarządzania treścią. Są to z reguły proste rozwiązania techniczne i programowe, które nie zawsze aspirują do roli bazy danych jednorodnych dokumentów elektronicznych z możliwością kontekstowego wyszukiwania. Wiele z tych stron nie zostało oznaczonych znakiem graficznym (logo) BIP, co sugerowałoby, że – zawierając informacje publiczne – nie należą one do krajowego systemu informacji publicznej. Należy uznać to za dość pospolity błąd wynikający głównie z niedostatków organizacyjnych, jednak korekta takiego stanu rzeczy wymaga dość prostego zabiegu (zob. M. Bernaczyk – „Udostępnianie informacji publicznych w postaci elektronicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych” [w:] „Informatyzacja postępowania sądowego i administracji publicznej”, red. J. Gołaczyński, Warszawa 2010, s. 248).

Orzeczenia dla sądu czy dla obywatela?

Udostępnianie orzeczeń sądów powszechnych w trybie bezwnioskowym (BIP) stanowiłoby rewolucję w działalności informacyjnej sądów z punktu widzenia obywateli, skoro – jak wskazuje sędzia NSA Janusz Drachal – przedmiotem wniosków adresowanych do NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych są najczęściej orzeczenia sądowe (J. Drachal „Dostęp do informacji publicznej w praktyce wydziałów informacji sądowej sądów administracyjnych” [w:] Materiały Konferencji Dostęp do informacji publicznej – rozwój czy stagnacja? zorganizowanej 6 czerwca 2006 r. przez Instytut Nauk Prawnych PAN w Warszawie, s. 8).

Co do zasady, stworzenie „bazodanowych” zbiorów orzecznictwa byłoby ułatwieniem dla wszystkich osób zainteresowanych działalnością sądów – od pełnomocników profesjonalnych, przez dziennikarzy, na nauczycielach akademickich skończywszy. Wprowadzenie bazy orzeczeń sądów powszechnych byłoby też jednym z pierwszych rozwiązań realizujących w tak wielu płaszczyznach przepis § 11 ust. 1 pkt 5 lit. „b” rozporządzenia MSWiA w sprawie BIP. Przepis ten stanowi, że „strona podmiotowa BIP zawiera w szczególności (…) menu przedmiotowe umożliwiające odnalezienie (…) innych informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, a w szczególności takich, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje”.

To z pewnością jasna strona medalu. Po drugiej stronie pojawiają się jednak wątpliwości, które bynajmniej nie wynikają z oportunizmu sądów wobec dostępu do wiedzy. Paradoksalnie, wątpliwości wynikają z troski o szeroko pojęty interes wszystkich, którzy oczekują od wymiaru sprawiedliwości efektywnego i sprawnego funkcjonowania. Pozytywne przykłady innych sądów i trybunałów nie podlegają prostemu przełożeniu na sądy powszechne, chociażby z czysto ilościowych przyczyn.

Pracochłonna anonimizacja

Autorzy ubiegłorocznego raportu pt. „Publiczna dostępność orzeczeń sądowych”, przygotowanego pod auspicjami Forum Obywatelskiego Rozwoju, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego, wskazują, że w samym tylko 2008 r. sądy rejonowe wydały 10 265 227 orzeczeń, a rok później 111 175 619 (tamże, s. 18). Dla porównania, w 2008 r. sądy okręgowe wydały 800 996 orzeczeń, a w 2009 r. – 814 709 (tamże, s. 18). Na poziomie sądów apelacyjnych liczba orzeczeń w 2008 i 2009 r. nie przekroczyła 100 000 (tamże, s. 17).

Jeśli zwrócimy uwagę, że każde orzeczenie – ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych, przepisy o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także prywatność osoby fizycznej i jej prawo do ochrony danych osobowych lub tajemnicę przedsiębiorstwa – podlega procesowi anonimizacji, to okaże się, że anonimizacja (usuwanie danych ustawowo chronionych) sentencji i uzasadnień może wykraczać poza proste usuwanie imion, nazwisk lub danych adresowych. Taką pracę musieliby wykonywać przeszkoleni pracownicy sądu, niewykluczone, że pod kierunkiem sędziego i być może w specjalnie wyodrębnionych jednostkach organizacyjnych, co oznaczałoby poniesienie określonych nakładów finansowych. W przeciwieństwie do np. elektronicznego postępowania upominawczego, nie wystąpiłby tu bezpośredni przychód dla budżetu państwa, chociaż można idealistycznie zakładać, że wiedza o prawidłowym modelu stosowania prawa nie jest co prawda wymierna w kategoriach ekonomicznych, ale konieczna z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Pożytki dla sądów

Co miałoby zatem zyskać sądownictwo powszechne na wdrożeniu elektronicznego dostępu do orzeczeń? Oprócz zwolnienia sądów powszechnych z obowiązku udostępniania orzeczeń w trybie wnioskowym (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), zostałby pośrednio realizowany cel wynikający z przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 25 października 2002 r. w sprawie trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, do zadań prezesa sądu w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną sądu należy analiza orzecznictwa w kierowanym sądzie pod kątem oceny poziomu jego jednolitości oraz występowanie o wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce. Zadania te mogłyby być niewątpliwie wspierane m.in. poprzez wprowadzenie bazy orzecznictwa, ale usprawnienie nadzoru administracyjnego – mającego z założenia charakter lokalny – może okazać się za słabą motywacją dla wdrożenia dyskutowanego rozwiązania.

Jeśli założymy, że internetowa baza orzeczeń miałaby być funkcjonalnym kompromisem pomiędzy prawem dostępu do informacji a niezakłóconym sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, to upatrywałbym w niej przede wszystkim narzędzia podnoszącego jakość orzecznictwa. Rozwiązania bardzo skomplikowanych zagadnień prawnych pochodzą przede wszystkim ze strony sądu wyższej instancji, ilekroć kontrola orzeczenia opiera się na instancyjności i dewolutywności.

Ze względów czysto ilościowych, można rozważać wdrożenie takich rozwiązań w sądach apelacyjnych, których wypowiedzi mają w obszarze apelacji nie mniejsze znaczenie niż poglądy Sądu Najwyższego. Nie muszą to być zrazu wszystkie orzeczenia sądu, lecz dotyczące spraw o najważniejszym ciężarze gatunkowym, co już wymagałoby pogłębionej dyskusji i uwzględnienia doświadczenia sędziowskiego.

Innym wariantem jest stworzenie bazy orzeczeń na poziomie Ministerstwa Sprawiedliwości, która stanowiłaby integralną część strony podmiotowej BIP Ministra Sprawiedliwości. Rozwiązanie oparte na centralnym dostępie do orzecznictwa byłoby w pełni zgodne z prawem, ponieważ organ udostępniający informację publiczną nie musi być jej wytwórcą, lecz wystarczy, że jest jej „posiadaczem”.

Nieuzasadnione obawy

Prawo, mimo pewnych racjonalnych ograniczeń, nie stawia barier dla elektronicznej dostępności orzeczeń sądów powszechnych. Oprócz przesłanek prawnych i budżetowych, otwartym pozostaje inne stricte pozaprawne zagadnienie: czy decydenci wierzą w pozytywny wpływ wiedzy o działalności trzeciej władzy na funkcjonowanie sądów?

Z codziennych rozmów na temat urzędowania sądów często zapamiętuję utyskiwanie na prawo do informacji oraz potencjalne zagrożenia dotyczące szerokiego dostępu do tego, co – jak na ironię – jest już jawne (np. wokanda). Uwagę opinii publicznej przyciągają często przykłady ekstremizmów związanych z bezprawnym lub nieetycznym wykorzystaniem uzyskanej informacji. Negatywnymi konsekwencjami dostępu do informacji odruchowo obarczamy urzędy i sądy zapominając przy tym, że każdy z nas podlega indywidualnej odpowiedzialności administracyjnej, cywilnej i karnej za to, jak wykorzystuje wiedzę o działalności władzy publicznej, ludzi czy innych podmiotów prywatnych. Osiągnięty stan modelowy z reguły pozostaje „anonimowy”, a wedle mej skromnej wiedzy w Polsce dotychczas nikt nie próbował ustalić ilu adwokatów lub radców prawnych podniosło kwalifikacje, ilu adeptów prawa wzbogaciło swój warsztat pracy, ilu sędziów i prokuratorów przyczyniło się do ustabilizowania orzecznictwa dzięki dostępowi do informacji o zapadających rozstrzygnięciach.

Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPAiE Uniwersytetu Wrocławskiego, współpracownikiem Centrum Badań Prawnych i Ekonomicznych Aspektów Komunikacji Elektronicznej WPAiE UWr.