Dyrektor będzie najważniejszy?

Nowe u.s.p. przetnie wreszcie węzeł gordyjski, jaki łączy dziś kompetencje prezesa i dyrektora sądu. Nowelizacja jasno określi zakres czynności administracyjnych podległych dyrektorowi, jednak może nie zagwarantować wystarczających mechanizmów oceny jego pracy – piszą Jarosław Bełdowski i Beata Janusz.

Nowelizacja ustawy o ustroju sądów powszechnych wzbudza w środowisku sędziowskim silne emocje. Jednym z gorących tematów jest szersze umocowanie pozycji dyrektora sądu i przeniesienie na niego części kompetencji administracyjnych, które dotychczas wykonywał prezes. Gdy jednak przyjrzeć się bliżej zapisanym w noweli kompetencjom prezesa sądu, to najważniejsze dla tej funkcji uregulowania nie zostały naruszone, zaś to, co rzekomo prezes utraci, i tak miało ograniczony charakter.

Kluczowa pozycja sędziego

W zrozumieniu tego, że najważniejszy w sądzie jest sędzia, pomocny jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt K 45/07). W wyroku tym Trybunał przypomniał, że dla władzy sądowniczej jej „jądro kompetencyjne” to sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w celu realizacji przysługującemu każdemu prawa do sądu. TK przypomniał również, odwołując się do swoich wcześniejszych wyroków, że nie wszystkie czynności wykonywane w sądach mają charakter wymiaru sprawiedliwości, w tym np. kompetencje budżetowe. Te właśnie pozasądowe czynności mogą być nadzorowane tak, jak inne czynności państwa, gdyż nie istnieje całkowita izolacja sądownictwa od egzekutywy i legislatury. Ta ostatnia wybiera model i środki nadzoru, które w przypadku Polski skupiają się w osobie Ministra Sprawiedliwości, sprowadzając jego rolę do „wpływania na bieg administracyjny sądu bez ingerowania w sprawowanie przez niego wymiaru sprawiedliwości”.

Przyjęte rozwiązania w zakresie modelu administracyjnego nadzoru nad sądownictwem mogą być oczywiście inne, co zresztą zostało opisane w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Co jednak ciekawe, zakres nadzoru, jak i jego środki, mogą być znacznie szersze, niż przyjęto w Polsce. Ustawodawca ma również swobodę – co nie było już przedmiotem wyroku Trybunału – w kształtowaniu modelu zarządzania w sądownictwie.

Dwa możliwe modele

„Transfer kompetencyjny w sądzie jest nieunikniony.
Inne cele stawia się prezesowi, a inne organowi finansowemu. Po co więc obarczać prezesa odpowiedzialnością za zarządzanie administracyjne sądem, skoro ma on i tak ograniczony wpływ na wydatkowanie przydzielonych mu środków?”

Model zarządzania, a raczej podziału kompetencji pomiędzy poszczególnymi organami w sądzie, może być dwojaki. Wykonywanie wszystkich czynności można powierzyć sędziemu-prezesowi lub też pozostawić mu jedynie wymierzanie sprawiedliwości i dbanie o sprawność postępowania w sądzie, któremu prezesuje, zaś kompetencje administracyjne przenieść na odpowiedniego urzędnika.

W pierwszym rozwiązaniu z góry można dostrzec słabe punkty. Zakłada ono bowiem, że państwo nie tylko musi wykształcić sędziego, aby jak najlepiej wymierzał sprawiedliwość, ale też wyszukać takiego sędziego, który posiada odpowiednie predyspozycje do zarządzania większymi zespołami ludzkimi – i to w zakresie innym, niż merytoryczny. A gdzie ma się tego nauczyć sędzia? W trakcie studiów prawniczych? Podczas aplikacji sędziowskiej? Nie bójmy się przyznać, że w dłuższym horyzoncie czasowym nie da się też utrzymać wysokiego poziomu zarządzania sądem z wysoką jakością własnego orzekania.

Autorom tego artykułu bliższe jest więc drugie możliwe rozwiązanie, które zakłada, że bieżąca administracja oddana jest w ręce profesjonalnego zarządcy, zaś zadania prezesa sprowadzają się do czuwania nad sprawnym tokiem postępowania w sprawach, które są rozpatrywane w sądzie mu powierzonym.

Spójrzmy zatem, jak wspomniany podział kompetencji ukształtowany jest obecnie w sądach, a jak może się zmienić po przyjęciu proponowanej nowelizacji. Diabeł bowiem tkwi w szczegółach.

Obecne kompetencje prezesa

Właściwym do określenia władztwa prezesa jest art. 22 ustawy o ustroju sądów powszechnych. Wedle niego prezes m.in. kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do dyrektora sądu i kierownika finansowego sądu. Prezes pełni również czynności z zakresu administracji sądowej.

Cóż to jest owa „administracja sądowa”? Zgodnie z § 32 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r.) obejmuje ona w chwili obecnej trzynaście różnych czynności, w tym m.in. zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej, właściwej organizacji pracy sądu, organizacji szkoleń pracowników sądowych, ławników i kuratorów, a także podejmowanie decyzji w sprawach bieżących, związanych ze sprawnym funkcjonowaniem sądu. W przypadku braku kierownika finansowego w sądzie rejonowym (z powodu niewielkiej obsady etatowej takiego sądu) czynności te rozciągnięte są jeszcze na gospodarkę finansową sądu i zarządzanie jego obiektami, wraz z podległością służbową względem dyrektora sądu okręgowego.

Jak widać, część kompetencji dotyczących kierowania sądem, w tym prowadzenie jego gospodarki finansowej, już dawno została przekazana dyrektorowi sądu lub kierownikowi finansowemu. To, co prezes sądu na ich rzecz dawno „utracił”, było przy tym dalece ważniejsze od tego, w co – zgodnie z zapisami noweli u.s.p. – dyrektor i kierownik finansowy zostaną „doposażeni”. Zgodzą się bowiem z nami wszyscy, że gospodarka finansowa sądu wpływa bezpośrednio na wymienione powyżej czynności z zakresu administracji sądowej, które pozostają dziś w kompetencji prezesa.

Zresztą ten transfer kompetencyjny był i jest nieunikniony. Inne cele stawia się bowiem prezesowi (sprawność postępowania), a inne organowi finansowemu (oszczędność, gospodarność, celowość i racjonalność wydatkowania pieniędzy podatników). Po co więc obarczać prezesa odpowiedzialnością za zarządzanie administracyjne sądem, a także narażać go na nieustanny konflikt stawianych mu celów, skoro prezes ma i tak ograniczony wpływ na wydatkowanie przydzielonych mu środków?

Rozwiązania zapisane w noweli

Projekt nowelizacji u.s.p. (druk sejmowy nr 3655) w końcu przecina węzeł gordyjski, jaki łączy dziś kompetencje prezesa i dyrektora sądu. W art. 8 u.s.p. znowelizowanej ustawy działalność administracyjna w sądzie podzielona zostanie bowiem na zapewnienie odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych i majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez niego zadań, jak również na zapewnienie właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu. Pierwszy aspekt działalności administracyjnej nie będzie nareszcie wykonywany przez prezesa, lecz dyrektora sądu, który zgodnie z art. 31a §1 noweli będzie m.in. zwierzchnikiem służbowym wobec pracowników sądu, z wyłączeniem sędziów, referendarzy i asystentów. Dyrektor będzie jednak musiał działać w porozumieniu z prezesem w celu odpowiedniego rozmieszczenia stanowisk urzędniczych w sądzie.

Zdajemy sobie sprawę, że ostatni zapis był wyjściem naprzeciw lękom środowiska sędziowskiego, które obawia się despotycznego dyrektora czyhającego na pracowników sądu. Prezes będzie miał jednak jeszcze jeden dodatkowy instrument – plan roczny działalności sądu, co roku nakładany na dyrektora. Gdyby w tym duchu odczytywać nowelę u.s.p., to prezes będzie miał szeroki zakres władzy, pozostając tym, który wyznacza kierunki działalności sądu. Dyrektor zaś będzie zobowiązany do ich realizacji.

„Kluczem do sukcesu reformy u.s.p. jest wprowadzenie precyzyjnego podziału kompetencji pomiędzy dyrektorem a prezesem, a także możliwości oceny pracy dyrektora dokonywanej przez nadzorującego go prezesa”

Ale kto będzie rozliczał dyrektora z realizacji tego planu? Trudno uwierzyć, że nie będzie to wprost prezes sądu, w którym będzie zatrudniony ów dyrektor, lecz zgromadzenie ogólne sądu apelacyjnego oceniające jego sprawozdanie w ramach szerszego raportu przygotowanego przez dyrektora sądu apelacyjnego.

Rozumiemy, że w projekcie nowelizacji u.s.p. dąży się do rozszerzenia kompetencji „samorządowych rad nadzorczych” w każdej apelacji. Jeżeli jednak nie zostało to wyraźnie wyartykułowane, to pragniemy jeszcze raz podkreślić, że kluczem do sukcesu reformy ustroju sądów powszechnych jest wprowadzenie precyzyjnego podziału kompetencji pomiędzy dyrektorem a prezesem, a także możliwości oceny pracy dyrektora dokonywanej przez organ go nadzorujący, jakim jest prezes. Przesuwanie tej kompetencji wyżej będzie prowadzić tylko do kolejnego konfliktu, tzn. próby obejścia prezesa danego sądu. Prezes zostanie pewnie wysłuchany, ale to nie on, lecz koledzy i koleżanki ze zgromadzenia sędziów apelacji będą oceniać, czy dyrektor wypełnił plan prezesa. Co będzie brało wówczas pod uwagę zgromadzenie? Nawet gdy przyjmiemy, że zgromadzenie powinno wypełniać tę kompetencję, to dlaczego prezes nie będzie mógł z góry określać, czy rekomenduje przyjęcie sprawozdania rocznego, czy też jego odrzucenie? A co, jeśli zgromadzenie przyjmie sprawozdanie, a prezes (w toku prac nad nowelizacją wprowadzony został taki zapis) złoży jednak wniosek o odwołanie dyrektora? Czyją stronę weźmie wówczas Minister Sprawiedliwości, do którego będzie należała ostateczna decyzja?

Potrzeba sprawnego zarządzania

Nie trudno odgadnąć, że z nadzieją oczekujemy profesjonalnego dyrektora w sądzie. Jak już wykazaliśmy, w obecnej propozycji nowelizacji zapisów u.s.p. dostrzegamy jednak rysy, które mogą rozsadzić od wewnątrz rozwiązanie zmierzające w kierunku stworzenia podstaw do sprawnego zarządzania sądem. Szansa ta zostanie również zaprzepaszczona, jeżeli w odpowiedni sposób nie zostaną przygotowani przyszli kandydaci do pełnienia funkcji dyrektorów, jak również prezesi, którzy będą wyznaczać im roczne plany do realizacji. Ci pierwsi nie są w pełni przygotowani do realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu szeroko pojętego zarządzania. Ci drudzy zaś nie będą potrafili precyzyjnie określić, czego wymagają. W najgorszym scenariuszu plany roczne mogą stać się powielaczem planów finansowych, nie zaś prawdziwym instrumentem służącym do zarządzania i wprowadzania zmian w sądzie.

Na koniec pragniemy przypomnieć, że prezes sądu to nie emanacja, lecz tylko część władzy wymiaru sprawiedliwości, którą sprawują wszyscy sędziowie. Lepiej więc poszukiwać rozwiązań zapewniających sędziom sprawiedliwy podział pracy w postaci standardów obciążeń ich referatów, nie zaś przywiązywać się do obecnie iluzorycznej władzy administracyjnej prezesa.

,

Pierwszy z autorów jest członkiem działającej przy Ministrze Sprawiedliwości Rady ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości, drugi – prezesem Sądu Okręgowego Warszawa-Praga