U.s.p. czyli lekcja historii

Spór pomiędzy władzą sądowniczą a wykonawczą w zakresie kształtowania ustroju sądownictwa zaistniał nie po raz pierwszy. Sędziowie, pomni historycznych doświadczeń związanych z ograniczaniem swojej niezawisłości, na każde próby zmiany status quo w wymiarze sprawiedliwości patrzą z dużą nieufnością – pisze sędzia

z Krajowej Rady Sądownictwa.

Przy okazji debaty o projekcie nowelizacji u.s.p., toczącej się również na łamach kwartalnika „Na wokandzie”, pojawiają się głosy, że sędziowie to wiecznie niezadowolona grupa zawodowa. Grupa szczególnie wyczulona na punkcie swej niezawisłości i upatrująca zamachu na tę niezawisłość w każdej próbie zmiany u.s.p., choćby we wprowadzeniu ocen okresowych. To zarzuty z gruntu niesprawiedliwe – zważywszy, ilu próbom na przestrzeni ostatniego stulecia środowisko sędziowskie było poddawane i to przede wszystkim ze strony władzy wykonawczej.

Warto prześledzić ostatnie 100 lat kształtowania ustroju sądownictwa w Polsce, by zrozumieć uzasadnione obawy reprezentantów trzeciej władzy dotyczące szczerości intencji władz pozostałych. Być może zrozumienie dotychczasowych doświadczeń stanu sędziowskiego okaże się kluczem do właściwego odczytania postaw tych z nas, którzy negują dziś rządowe propozycje zmian ustroju sądownictwa.

„Carskie” porządki

Za początek procesu tworzenia jednolitego ustroju sądów powszechnych należy przyjąć datę 11 listopada 1919 r., kiedy to powołano Komisję Kodyfikacyjną oraz podkomisję do spraw ustroju sądownictwa. W 1927 r. powołano kolejną komisję pod przewodnictwem ówczesnego Ministra Sprawiedliwości Stanisława Cara, którego po latach nazwano „jawnym nieprzyjacielem sądownictwa” (zob. Jacek Gudowski „Historia sądownictwa powszechnego na ziemiach polskich” w: „90-lecie Odrodzonego Sądownictwa w Polsce. Materiały pokonferencyjne”, Warszawa 2007). W opracowanym projekcie przyjęto rozwiązania nieznane nie tylko w Polsce, ale również w ówczesnej Europie. Przewidywały one, po pierwsze, znaczące rozszerzenie kompetencji nadzorczych prezesów sądów (m.in. możliwość uchylania zarządzeń sądu), po drugie, uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia siedzib i granic okręgów sądowych oraz – co było rzeczą najistotniejszą – do dowolnego przenoszenia sędziów, a nawet usuwania ich z zawodu.

Środowisko sędziowskie, które dostrzegało wady projektu dotykające takich kwestii jak niezależność sądów, niezawisłość sędziów i ich nieusuwalność, było bezbronne i bezradne z powodu braku oparcia we władzy ustawodawczej. Mimo stanowczych protestów Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Władysława Seydy, Rada Ministrów przyjęła projekt i uchwaliła ustawę, a Prezydent 6 lutego 1928 r. podpisał stosowne rozporządzenie z mocą ustawy. Tuż po jej wejściu w życie Stanisław Car zawiesił obowiązywanie zasady nieusuwalności sędziów i zwolnił ze służby swoich oponentów, w tym Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Władysława Seydę oraz Prezesa tego Sądu, Aleksandra Mogielnickiego.

Wspomniana ustawa znacząco zwiększyła uprawnienia władcze Ministra Sprawiedliwości i jego urzędników wobec sędziów. Nastąpiło uzależnienie sądów i sterowanie nimi przez władzę wykonawczą. Skutkiem tych na wskroś antydemokratycznych przepisów była całkowita pauperyzacja zawodu sędziego i wynikające z niej masowe odejścia z zawodu. Niskie pensje, fatalny klimat wokół sądownictwa, a zwłaszcza wzrost zaległości rozpoznawanych spraw, to także skutek wprowadzonego wówczas nowego prawa o ustroju sądów powszechnych.

Sądy częścią aparatu państwa

W komunistycznej Polsce sądownictwo pozostawało w ścisłej zależności od władzy wykonawczej, a w zasadzie władzy politycznej, partyjnej. Artykuł 48 Konstytucji PRL z 1952 r. w jej pierwotnym brzmieniu stanowił, że „Sądy stoją na straży Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ochraniają zdobycze polskiego ludu pracującego, strzegą praworządności ludowej, własności społecznej i praw obywateli, karzą przestępców”. Zasada niezawisłości ujęta została w art. 52 i brzmiała: „sędziowie są niezawiśli i podlegają ustawom”. Ówczesny wiceminister sprawiedliwości i sędzia Sądu Najwyższego Tadeusz Rek w 1951 r. stwierdził, że „zasada niezawisłości sędziowskiej stanowi (…), że sędziowie (…) obowiązani są postępować zgodnie z prawem, zgodnie z wytycznymi partii i polityką rządu” (zob. Nowe Prawo nr 9 z 1951 r., s. 12).

W całym okresie PRL-u formalnie obowiązywało międzywojenne prawo o ustroju sądów powszechnych z 1928 r., które z przyczyn ideologicznych poddawano licznym nowelizacjom. Upoważniono m. in. władzę mianującą do przenoszenia sędziów bez ich zgody oraz wyłączono stosowanie przepisów o przedstawianiu kandydatów na stanowiska sędziowskie przez kolegia administracyjne (zob. Dekret PKWN z 4 listopada 1944 r., Dz. U. Nr 11 poz. 58). W późniejszym okresie uchylono zakaz przynależności sędziów do stronnictw politycznych. W kolejnej nowelizacji Sąd Najwyższy uzyskał możliwość wydawania słynnych wytycznych wymiaru sprawiedliwości, które narzucały sądom powszechnym określoną wykładnię prawa materialnego i procesowego (ewidentne naruszenie istoty niezawisłości sędziowskiej!).

Sędziowie pochodzili wówczas wyłącznie z nominacji Rady Państwa – kandydatów przedstawiał Minister Sprawiedliwości. Tym sposobem władza wykonawcza swobodnie kształtowała skład osobowy sądów, zwłaszcza Sądu Najwyższego. Minister Sprawiedliwości posiadał uprawnienie do swobodnego przenoszenia sędziów w stan spoczynku lub zwalniania ze służby z powodu braku „rękojmi należytego wykonywania obowiązków sędziego”. Swobodna ocena, czy dany sędzia spełniał ów wymóg rękojmi, umożliwiała rządzącym „czystki w resorcie”.

Już w 1946 r. uchylono wymóg ukończenia uniwersyteckich studiów prawniczych dla kandydatów na sędziów (zob. Dekret Rady Ministrów z 22 stycznia 1946 r., Dz. U. Nr 4 poz. 33). Wystarczała dostateczna znajomość prawa nabyta dzięki pracy zawodowej lub w uznanych szkołach prawniczych, a także „rękojmia należytego wykonywania obowiązków”. Do ww. szkół prawniczych przyjmowano tych kandydatów na sędziów, którzy mieli poparcie organizacji partyjnych, społecznych lub zawodowych (wymóg ukończenia studiów prawniczych dla sędziów przywrócono dopiero w 1957 r.).

Przez cały okres PRL-u władze państwowe i polityczne dążyły do „upartyjnienia kadry sędziowskiej”, szczególnie w wydziałach karnych oraz w sądach wyższych, zwłaszcza w Sądzie Najwyższym (w latach 1982-1986 członkami PZPR było aż 78 proc. sędziów SN, bezpartyjnych było zaledwie 14 sędziów SN). Zasada niezależności sądownictwa i związana z tym nienaruszalność właściwości sądów zwyczajnych nie istniała. Obok sądów powszechnych powoływano, w szczególności tzw. sądy tajne bądź sekcje tajne, które osądzały wszystkich, których uważano za przeciwników politycznych władzy ludowej (pierwszy taki sąd powstał w 1950 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości). Dyspozycyjni sędziowie niejednokrotnie orzekali karę śmierci, a rozprawy odbywały się w więziennych celach.

Nowy szlak dla sądownictwa

Nadzieję na odzyskanie przez sądy należnej im pozycji ustrojowej przyniósł sierpień 1980 r. Powstanie NSZZ „Solidarność” spowodowało aktywizację środowisk prawniczych postulujących reformę sądownictwa, a w szczególności powrót do zasady niezależności sądów. Stan wojenny odroczył wprowadzenie tych zmian aż do 1989 r. Władze państwowe zaproponowały tymczasem własną reformę ustroju sądów, czego wyrazem była ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. przywracająca – na wzór rozwiązań z okresu przedwojennego – samorządność sędziowską w postaci samorządu kontrolowanego, działającego w ramach sądów wyższych. Jednocześnie do rangi ustawowej zostały podniesione podstawowe rozwiązania ustroju sądów powszechnych.

Przebudowę sądownictwa w Polsce przyniósł dopiero upadek komunizmu, w szczególności uzgodnienia między stroną solidarnościową a rządową w czasie obrad „Okrągłego Stołu” w 1989 r. Zrodziła się wówczas idea przywrócenia w polskim sądownictwie właściwych standardów demokratycznych. Założono m.in. konieczność utworzenia organu konstytucyjnego, którego głównym zadaniem miało być stanie na straży niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Tak powstała Krajowa Rada Sądownictwa.

7 kwietnia 1989 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie Konstytucji PRL, która przewidywała gruntowną zmianę ustroju sądów. Za konstytucyjne uznano zasady niezależności sądów, niezawisłości i nieusuwalności sędziów. 20 grudnia 1989 r. uchwalono z kolei ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa. Powoływanie sędziów stało się prerogatywą Prezydenta RP działającego na wniosek KRS.

Dwie dekady wolności

Okres po 1989 r. można z całą odpowiedzialnością nazwać czasem walki stanu sędziowskiego o właściwą realizację zasad niezależności i niezawisłości.

Wkrótce po ustrojowym przełomie rząd rozpoczął pracę nad nową ustawą o ustroju sądów powszechnych. W projekcie nowelizacji z czerwca 1991 r. zakwestionowano zasadę nieusuwalności sędziego i podjęto próbę wprowadzenia systemu stałej weryfikacji sędziów. Podważono też istotne gwarancje niezależności sądownictwa poprzez daleko idące ograniczenie kompetencji Zgromadzeń Ogólnych w zakresie przedstawiania kandydatur na stanowiska sędziowskie.

Wartą odnotowania w zakresie trudnych relacji między władzą sądowniczą a wykonawczą jest również kolejna nowela u.s.p. z dnia 15 maja 1993 r., której rozwiązania mogły poważnie zagrozić niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. Artykuł 591 ustawy wprowadzał możliwość odwołania sędziego przez Prezydenta RP na wniosek KRS „jeżeli sędzia sprzeniewierzył się zasadzie niezawisłości sędziowskiej”. Rada uznała, że „takie rozwiązanie kompromituje Polskę na arenie międzynarodowej wobec funkcjonujących tam rozwiązań” i zwróciła się do Prezydenta RP z apelem o jej niepodpisywanie. Pomimo to Prezydent ustawę tę podpisał. Do Rady zaczęły napływać liczne uchwały Zgromadzeń Ogólnych Sędziów z całej Polski, domagające się od KRS wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. Ostatecznie TK w wyroku z dnia 9 listopada 1993 r. (sygn. akt K. 11/93) uznał szereg zapisów ustawy, zwłaszcza wspomnianego art. 591, za niezgodne z Konstytucją.

Kolejny w wolnej Polsce kryzys sądownictwa związany był z wysokością wynagrodzeń sędziów, uregulowaną w art. 71 u.s.p. Ustawą z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163 ze zm.) zmieniono ten przepis uzależniając wysokość sędziowskich uposażeń od decyzji rządu, który w corocznym budżecie miał określać średnie wynagrodzenie dla osób zatrudnionych w sferze budżetowej. Powyższą zasadę wynagradzania sędziów władza wykonawcza zniosła dopiero z dniem 1 stycznia 2009 r., uwzględniając, choć nie do końca, wieloletnie postulaty KRS i całego środowiska sędziowskiego.

Dalsze zmiany u.s.p. wymogło uchwalenie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Kolejne nowelizacje tej ustawy (od 1989 r. do 2001 r. było ich aż 44), łącznie z nową, do dziś obowiązującą ustawą z dnia 27 lipca 2001 r., wprowadziły fundamentalne, zgodne z oczekiwaniem środowiska sędziowskiego, zmiany. Najważniejsza dotyczyła budżetu sądownictwa, który stał się wyodrębnioną częścią budżetu państwa, a organem współtworzącym jego projekt została KRS. Inną istotną zmianę dokonano w strukturze sądownictwa dyscyplinarnego.

Od chwili uchwalenia w 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych było wielokrotnie nowelizowane. Obecnie trwają prace parlamentarne nad kolejnymi rządowymi propozycjami zmian ustroju sądownictwa. Czas pokaże, czy w tej kwestii głos sędziów zostanie wzięty pod rozwagę i czy zmiany okażą się korzystne dla wymiaru sprawiedliwości. Doświadczenie podpowiada, że obawy sędziów co do intencji autorów projektu nowelizacji są uzasadnione. Pytanie, czy z tego doświadczenia decydenci wyciągną właściwe wnioski.

Autor jest Dyrektorem Wydziału Prawnego Biura KRS, sędzią Sądu Okręgowego w Warszawie